Anerkennung von Jugendschutzprogrammen ab 1. Juni auch für „18“-Angebote

Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat bereits in 2012 die beiden Jugendschutzprogramme „JusProg“ und die Kinderschutzsoftware der Deutschen Telekom AG (DTAG) im Sinne des § 11 Abs. 3 JMStV anerkannt. Allerdings sollte sich nach den Bescheiden die Anerkennung zunächst nur auf die entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalte „ab 16“ erstrecken, hingegen auf „18“-Angebote erst ab dem 1.Juni 2013.

Konsequenz hieraus war, dass die meisten Internet-Anbieter bislang nur solche Angebote rechtssicher für eines der Jugendschutzprogramme (JSP)  programmieren konnten, die eine Entwicklungsbeeinträchtigung der unter 16jährigen besorgen ließen. Bei „ab 18“-Content mussten die Anbieter damit rechnen, dass die Aufsichtsbehörden der Landesmedienanstalten Untersagungsverfügungen und Bußgelder verhängen, selbst wenn diese Angebote für eines der beiden Programme geratet bzw. „getagt“ waren. Teilweise sind derartige Aufsichtsrestriktionen auch gegen Anbieter erlassen worden.

Ab 1. Juni 2013 wird sich dies nun ändern. Dies ergibt sich aus folgenden Gesichtspunkten.

Die Anerkennungsbescheide der Landesmedienanstalten führen für beide Jugendschutzprogramme aus, dass diese die Anerkennungsvoraussetzungen nach § 11 Abs. 3 JMStV erfüllen, da sie einen altersdifferenzierten Zugang gewähren. Vor diesem Hintergrund ist bereits fraglich, weshalb die Anerkennung der Programme nicht von Beginn an für alle Altersstufen einschließlich „18“-Content erfolgt ist. Nach § 11 Abs. 3 „ist“ Jugendschutzprogrammen die Anerkennung zu erteilen, wenn sie einen nach Altersstufen differenzierten Zugang ermöglichen oder vergleichbar geeignet sind“.

Insoweit wird z.B. im Anerkennungsbescheid für die Kinderschutzsoftware der DTAG ausgeführt: „Die »Kinder- und Jugendschutzsoftware« der Antragstellerin bietet die Möglichkeit, den Filter auf die Altersstufen »unter 12 Jahre«, »12 bis 15 Jahre« und »16 bis 17 Jahre« einzustellen und erfüllt damit die in § 11 Abs. 3 JMStV geforderte Altersdifferenzierung sowie darüber hinaus die Kriterien der KJM“. Stellen die Landesmedienanstalten und die KJM fest, dass die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 JMStV gegeben sind, ergibt sich bei der „Ist“-Vorschrift kein Ermessensspielraum für eine nur eingeschränkte Anerkennung, selbst wenn die Anerkennungsanträge auf eine bestimmte Altersstufe beschränkt waren. Im Umkehrschluss ergibt sich aus § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG, dass Nebenbestimmungen bei Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsaktes ausgeschlossen sind.  Ihre dennoch erfolgte Beifügung bedeutet nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine unberechtigte Teilablehnung des Anspruchs.

Nach Auffassung eines bei der Hessischen Landesmedienanstalt (LPR) angestellten Juristen käme es hierauf ohnehin nicht an, da das Jugendschutzprogramm trotz fehlender formaler Anerkennung im Fall der Erfüllung der Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 JMStV jedenfalls als hinreichendes „technisches Mittel“ i.S.d. § 5 Abs. 3 Nr. 1 JMStV anzusehen sei (Erdemir in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, § 11 JMStV Rn. 5; ebenso in CR 2005, 275, 279). Dem ist zuzustimmen (vgl. Liesching/Schuster, Jugendschutzrecht, 5. Aufl. 2011, § 5 JMStV Rn. 48).

Diese Problematik wird sich indes zum 1. Juni 2013 in den allermeisten praktischen Anwendungsfällen ohnehin auflösen, da nach den Bescheiden zu diesem Zeitpunkt auch formal eine Anerkennung von „JusProg“ und der DTAG-Kinderschutzsoftware erfolgen wird. In dem Bescheid für JusProg wird z.B. ausgeführt: „Ab 1. Juni 2013 werden von dieser Anerkennung auch entwicklungsbeeinträchtigende Inhalte der Altersstufe ab 18 Jahren erfasst“.

Die Anerkennungsbescheide weisen zwar einen Widerrufsvorbehalt in Bezug auf die Anerkennung für 18-Content aus. Insoweit wird in dem Bescheid für „JusProg“ etwa ausgeführt: „Die Geltung der Anerkennung für Inhalte der Altersstufe ab 18 Jahren kann widerrufen werden, wenn der Antragsteller nicht bis zum 30. April 2013 glaubhaft nachweist, dass eine wesentliche Verbreitung der Schutzoption gegeben ist“. Ein entsprechender Widerruf durch die zuständige Landesmedienanstalt, der bislang nicht erfolgt ist, wäre aber in jedem Fall aus mehreren Gründen rechtswidrig. Insbesondere ist eine „wesentliche Verbreitung der Schutzoption“  schon gar keine Voraussetzung einer Anerkennung des Jugendschutzprogramms nach § 11 JMStV (vgl. zuletzt Altenhain in: Roßnagel, Recht der Telemediendienste, 2013, § 11 JMStV Rn. 12). Dies habe ich auch in einem Gutachten im Auftrag der KJM vom 17.11.2010 bereits vertreten. Es erscheint auch widersinnig, vor einer offiziellen Anerkennung eines Programms durch die zuständige Behörde dessen "wesentliche Verbreitung" zu fordern, wenn gerade viele Nutzer aufgrund einer bislang nicht erfolgten Anerkennung skeptisch gegenüber der Implementierung sein mögen.

Ob ein altersdifferenziertes Jugendschutzprogramm von den Eltern bzw. Nutzern überhaupt oder gar „verbreitet“ eingesetzt wird, ist in nutzerseitiger Verantwortung und begründet keine Umsetzungs- und Nachweispflicht des JSP-Anbieters oder des Content-Anbieters. Die Gesetzesmaterialien zu § 11 JMStV führen hierzu aus: „Insbesondere bei nutzerseitigen Vorkehrungen bleibt die Letztverantwortung der Eltern oder Erziehungsberechtigten bestehen, Kinder oder Jugendliche von entsprechenden Angeboten fern zu halten“ (Bayer. LT-Drs. 14/10246, S. 20). Diesem Regulierungsansatz der letzlichen Eltern- bzw. Nutzerverantwortung entsprechen z.B. auch die Sendezeitbeschränkungen nach § 5 Abs. 3 Nr. 2, Abs. 4 JMStV. Hier würde die Behörde auch nicht von einem Rundfunkveranstalter den Nachweis verlangen, dass Kinder und Jugendliche nach 23.00 Uhr „verbreitet“ im Bett schlafen und auch nicht über die technische Errungenschaft eines programmierbaren Videorekorders verfügen, um einen im Nachtprogramm ausgestrahlten „FSK-18“ Film wahrnehmen zu können. Der gesetzliche Jugendschutz reguliert lediglich einen Flankenschutz für elterliche Erziehungsprozesse, er kann diese nicht substituieren und intendiert dies angesichts des elterlichen Erziehungsprimates auch gar nicht.

Allerdings ergibt sich aus § 43 VwVfG die Bestandskraft, Wirksamkeit und Bindungswirkung der formell rechtskräftigen Anerkennungsbescheide. Dies gilt auch in Bezug auf die materiell-rechtswidrige Teilbeschränkung und die nur verzögerte Anerkennung zum 1. Juni 2013 in Bezug auf „ab 18“ Inhalte unter Widerrufsvorbehalt. Denn insoweit kann von einer Nichtigkeit des Verwaltungsaktes nach § 44 VwVfG nicht ausgegangen werden. Im Hinblick auf die rechtskräftig gewordenen Bescheide mit Widerrufsvorbehalt bei „18“-Inhalten wird im Verwaltungsverfahrensrecht aber weithin vertreten, dass ein daraufhin ausgeübter Widerruf aufgrund eines Widerrufsvorbehaltes nur rechtmäßig sein kann, wenn die Beifügung des Widerrufsvorbehaltes rechtmäßig war.  Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Doch selbst wenn man davon ausgeht, dass die materielle Bestandskraft des Verwaltungsaktes auch den Widerrufsvorbehalt erfasst,  ist die Rechtswidrigkeit des Vorbehalts freilich bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen.  Mithin wäre die Vornahme des Widerrufs unter Berufung auf den Widerrufsvorbehalt ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig, wenn ein Rechtsanspruch auf den Verwaltungsakt ohne Widerrufsvorbehalt bestanden hat. Dies ist nach § 11 Abs. 3 JMStV indes der Fall.

Im Ergebnis kann mithin die zum 1. Juni 2013 in Kraft gesetzte Anerkennung der beiden Jugendschutzprogramme nicht rechtmäßig widerrufen werden, da der mit einem Nachweis einer „wesentlichen Verbreitung“ bedingte Widerrufsvorbehalt in § 11 JMStV keine Grundlage findet  und für beide Programme nach der Ist-Vorschrift des § 11 Abs. 3 JMStV von Beginn an ein Anspruch auf unbeschränkte Anerkennung bestanden hat.

Die vorstehenden Ausführungen werden in einem Fachaufsatz vertieft werden, der in der Juni-Ausgabe der Multimedia und Recht (MMR) erscheinen wird.

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