JMStV-Novelle – Der nächste (untaugliche) Regelungsversuch der Länder

Nachdem die JMStV-Novelle des 14. RundfunkÄndStV schon Ende 2010 durch Zustimmungsverweigerung des NRW-Parlamentes gescheitert war, hatte ein bereits mit den Staatskanzleien abgestimmtes neues "Diskussionspapier" der zuständigen Rundfunkreferenten im März 2014 ein noch früheres Ende gefunden.  Das damalige Papier missachtete u.a. simple Grundlagen der Providerverantwortlichkeit, wie sie seit über zehn Jahren im TDG bzw. TMG und noch länger in der E-Commerce-Richtlinie verankert sind.

Nunmehr ist ein weiterer Regelungsversuch im Umlauf („Eckpunktepapier zum JMStV“ vom 12.03.2012). Das neue Papier ist im Hinblick auf die vorgeschlagenen Neuerungen um einige damals offensichtlich rechtswidrigen Inhalte geschrumpft. Seine verbliebenen und teilweise neuen Regulierungsansätze sollen – abgesehen von semantischen Änderungen und Anpassungen – nachfolgend im Wesentlichen und ohne Anspruch auf Vollständigkeit dargestellt und einer ersten Bewertung unterzogen werden.

1. Anpassung von Unzulässigkeitstatbeständen in § 4 JMStV

a) Beschreibung der angedachten Neuregelung

Im Rahmen der Unzulässigkeitstatbestände des § 4 Abs. 1 Satz 1 JMStV soll in Nr. 4 der Straftatbestand des § 130 Abs. 4 StGB (Legitimation der NS-Willkürherrschaft) inkorporiert werden. In Nr. 10 wird der Wortlaut zum Teil an §§ 184a, 184b, 184c StGB angepasst.

b) Bewertung

Die angedachte Anpassung von § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 10 JMStV ist seit Inkrafttreten des 49. StrÄndG unvollständig, da die Tatbestände der §§ 184b, 184c StGB hinsichtlich erfasster Kinder- und Jugendpornographie maßgeblich erweitert worden sind. Insoweit ist die Divergenz auch nicht vollständig durch § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 9 JMStV abgedeckt. Die praktischen Auswirkungen der Anpassungen sind aber angesichts der Aufsichtspraxis ohnehin fast ohne Bedeutung, so dass es in der Praxis keine Rolle spielen dürfte, ob die Länder eine schon veraltete Fassung der §§ 184b, 184c StGB umsetzen würden oder die aktuelle. Sanktionslücken bestehen aufgrund des ohnehin vorrangigen umfassenden Kriminalstrafrechts nicht.

2. Übernahme von Altersbewertungen als JuSchG-Trägermedien-Freigaben

a) Beschreibung der angedachten Neuregelung

Der neue Vorschlag sieht vor, dass Altersbewertungen anerkannter Selbstkontrolleinrichtungen künftig von der KJM auf Antrag bestätigt werden können, wobei für die Selbstkontrollentscheidungen ein eingeschränkter Überprüfungsrahmen der anerkannten Grenzen des Beurteilungsspielraums nach § 20 Abs. 3 und 5 JMStV gelten soll. Hinsichtlich der rechtlichen Wirkung der KJM-Bestätigung heißt es in dem Regelungsvorschlag wörtlich:

„Von der KJM bestätigte Altersbewertungen von anerkannten Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle sind von den obersten Landesjugendbehörden für die Freigabe und Kennzeichnung inhaltsgleicher oder im Wesentlichen inhaltsgleicher Angebote nach dem Jugendschutzgesetz zu übernehmen“.

Nach einem neu gefassten § 14 Abs. 6 JMStV hat die KJM-Entscheidung über die Bestätigung innerhalb von 14 Tagen zu erfolgen. Für das Verfahren kann ein Einzelprüfer bestellt werden.

b) Bewertung

Die Regelung überschreitet die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer, da die Rechtsfolgen von Trägermedienfreigaben abschließend in §§ 12, 14 JuSchG geregelt sind. Der semantische „Taschenspielertrick“, wonach als vermeintlich regulatorisches Minus lediglich vorgegeben wird, dass die obersten Landesjugendbehörden Altersbewertungen nach dem JuSchG „zu übernehmen“ haben, ändert hieran nichts. Denn auch die Regelung der Übernahme von Bewertungen unterliegt der Regelungskompetenz des Bundes und ist in § 14 Abs. 6 Satz 2 JuSchG abschließend erfolgt. Mithin können JMStV-Regelungen keine (Übernahme-)Entscheidungen der OLjB zu JuSchG-Freigaben verbindlich vorgeben. Dies wäre verfassungswidrig.

Von der Verfassungswidrigkeit abgesehen dürfte das angedachte Verfahren in der Praxis keine Anwendung finden. Denn Anbieter wie Rundfunksender, welche sich auf ein Bestätigungsverfahren einließen, liefen Gefahr, im Falle einer Nicht-Bestätigung durch die KJM zugleich eine Beanstandung und Bußgeldahndung wegen einer bereits erfolgten TV-Ausstrahlung zu erhalten. Ohne die Metapher des „schlafendes Hundes“ überzustrapazieren, dürften es Rundfunksender kritisch sehen, einer bislang kaum bis gar nicht aktiven staatlichen Medienaufsicht Sendeinhalte zur Bestätigung vorzulegen, welche dann zwingend zu sichten sind, in einem Umfang von jährlich geschätzten 300 bis 500 Sendungen (Tendenz steigend).

Dies gilt umso mehr, als bei den in der Praxis sehr relevanten kritischen Prüfungen zu Serien oftmals nur eine Nachtprogrammfreigabe („ab 18“) in Betracht kommt. Stehen solche Sendungen im Grenzbereich zur Sendeunzulässigkeit nach §§ 4 Abs. 1 und 2 JMStV, gilt ein Beurteilungsspielraum der anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen nach den aktuellen Vorstellungen der Länder gerade nicht mehr. Es erscheint  ausgeschlossen, dass Sender ein Bestätigungsverfahren in der angedachten Form wahrnehmen.

Was in diesem Zusammenhang offenbar völlig übersehen worden ist, dürfte den Ausschlag für eine Null-Relevanz des angedachten Verfahrens sein: Die Selbstkontrolle und auch die KJM können nach dem JMStV das Vorliegen einer „einfachen Jugendgefährdung“ und damit einer möglichen späteren Indizierungstauglichkeit des Trägermediums nach § 18 Abs. 1 JuSchG gar nicht prüfen! Das bedeutet, dass die KJM-Bestätigung keinen Schutz vor einer späteren Indizierung des Trägermediums bieten kann. Dies wäre nur möglich, wenn die KJM ihrerseits das Medium an die BPjM weiterreicht und dort  in einem „3-Stop-Shop“ überprüfen lässt, ob die Bundesprüfstelle den Inhalt als Trägermedium indizieren würde. Danach wäre nur noch die Bestätigung der OLjB nach dem JuSchG notwendig, um den „4-Stop-Shop“ perfekt zu machen.

Überdies bringt das Bestätigungsverfahren dem Sender auch ökonomisch keine Vorteile, da es ebenfalls eine „2-Shop“- oder mit der BPjM und OLjB gar eine „4-Shop“-Lösung darstellt. Insoweit bestehen aus Anbietersicht nur Nachteile gegenüber dem auch bisher möglichen Gang zur FSK. Ein 14-Tage-Zeitfenster (ohne auch nur eine andeutungsweise Regelung von Konsequenzen einer Fristüberschreitung)  dürfte das erdachte Verfahren kaum anwendungsattraktiver machen. Für Telemedienanbieter stellt sich die Problematik ähnlich dar .

Meine persönliche Prognose ist, dass das nunmehr als „Durchgriffsversuch“ angedachte Bestätigungsverfahren – ungeachtet der Verfassungswidrigkeit – auch keine praktische Bedeutung gewinnen würde. Sie ist für Anbieter völlig unattraktiv und bleibt betreffend Praktikabilität und Rechtssicherheit erheblich hinter einer FSK-Freigabe zurück. Ein Indizierungsschutz kann bei derzeitiger Rechtslage in diesem Verfahren gar nicht gewährt werden. Das angedachte verfassungswidrige Bestätigungsverfahren würde auch keine Gleichstellung der Selbstkontrolleinrichtungen darstellen, wie sie angesichts der längst vollzogenen Medienkonvergenz überfällig wäre. Sollte das angedachte Regelungsverfahren der beste Normierungsvorschlag der Länder im Hinblick auf ein konvergentes Altersbewertungssystem sein, kommt dies bedauerlicherweise einem Offenbarungseid gleich.

3. „Vorrangige“ Beachtung von Selbstkontrollrichtlinien in Fällen des § 8 JMStV

a) Beschreibung der angedachten Neuregelung

Nach § 8 Abs. 1 JMStV können neben der KJM und anderen auch anerkannte Selbstkontrolleinrichtungen in Richtlinien einzelfallübergreifende Zeitbeschränkungen vor allem bei Serien vorsehen. In einem neuen Absatz 3 wollen die Länder nun regeln, dass den Selbstkontrollrichtlinien ein Vorrang einzuräumen sei.

b) Bewertung

Den Ländern scheint nicht bekannt zu sein, dass § 8 Abs. 1 JMStV in der Praxis gar keinen Anwendungsbereich hat. Eine hierauf bezogene Vorrangsbestimmung von praktisch vollumfänglich irrelevanten Richtlinien ist als bloße Schaufensterregelung ohne Berührungspunkt mit der Medienrealität zu werten. Eigentlich hätte man auch den gesamten § 8 JMStV streichen können. Es hätte niemand bemerkt.

4. Regelung zur Anerkennung von Jugendschutzprogrammen

a) Beschreibung der angedachten Neuregelung

Nach dem Regelungsvorschlag sollen Jugendschutzprogramme künftig nicht mehr von der KJM anerkannt werden müssen, sondern von einer anerkannten Einrichtung der freiwilligen Selbstkontrolle „zur Beurteilung ihrer Eignung“ vorgelegt werden können. Die Voraussetzungen werden zum Teil ausdrücklich geregelt, darüber hinaus kann die KJM Standards für Jugendschutzprogramme „im Benehmen mit anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen“ näher festlegen. Neben bereits aus dem gescheiterten 14. RfÄndStV bekannten Eignungsvoraussetzungen sollen die Programme auch „internationale Alterskennzeichnungen auslesen“ können und „für die am meisten genutzten Betriebssysteme“ zur Verfügung stehen.

b) Bewertung

Ungeachtet der Unbestimmtheit der Regelungen, wie etwa die Verifizierung der „am meisten“ genutzten Betriebssysteme, geht der Regelungsansatz an den Medienrealitäten vorbei, da sie auf die antiquierte Nutzung von Browsern an PCs gerichtet ist. Die immer wichtiger werdende Frequentierung von Mobilgeräten oder die Nutzung proprietärer Systeme wie Spielkonsolen ist offenbar nicht mitgedacht und regelungstechnisch unberücksichtigt.

Abgesehen davon würde ein Inkrafttreten der Regelungen erst einmal die Gefahr eines erheblichen Rückschritts im Bereich des technischen Jugendschutzes bedeuten. Denn nach den neuen Anforderungen würden die bisher KJM-anerkannten Jugendschutzprogramme als „nicht geeignet“ einzustufen sein, da sie beispielsweise internationale Alterskennzeichnungen nicht auslesen können.

Anbietern wäre ein rechtssicheres Labeln für ein Jugendschutzprogramm verwehrt und man wäre in den Bemühungen um eine Implementierung und Ausweitung zunächst einmal zurückgeworfen. Die überfällige und offensichtliche Notwendigkeit einer Flexibilisierung der Regelungen, um Anbietern wie Google, Apple, Microsoft, Sony oder Nintendo Orientierung und Anreiz zu bieten, während diese längst sinnvolle Wege der Durchsetzung von Jugendschutzprogrammen auf ihren Plattformen beschreiten, ist mit diesem unkreativen und statischen Vorschlag gänzlich vertan. Er schreckt eher ab.

Die angedachte Regelung wäre mithin aus Sicht des Verfassers im Grunde – anders als die übrigen Regelungen – nicht nur eine ohne praktische Auswirkung bleibende Stagnation im unzeitgemäßen gesetzlichen Jugendmedienschutz, sondern darüber hinaus ein Rückschritt, der bisher erreichte Bemühungen um die Etablierung anerkannter Systeme nivellieren würde.

5. Regelung zu Online-Plattformen

a) Beschreibung der angedachten Neuregelung

Nachgerade kaum zu glauben ist aus Sicht des Verfassers, dass als einzige Neuerung in Bezug auf die für Kinder- und Jugendliche heute bedeutsamsten Medienbereiche der Internetplattformen und sozialen Medien nur eine einzige Norm vorgesehen ist. Die angedachte Bestimmung eines neu gefassten § 11 Abs. 6 JMStV hätte den nachfolgenden Wortlaut:

„Von Diensteanbietern, die gewerbsmäßig fremde Informationen für Nutzer speichern, kann der Nutzer verlangen, dass der Diensteanbieter ihm die Alterskennzeichnung nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 technisch ermöglicht“.

b) Bewertung

Aus Sicht des Verfassers soll nach dem Wortlaut die Normierung eines zivilrechtlichen Anspruchs eines (privaten) Nutzers gegenüber einem (privaten) Anbieter etabliert werden. Auch dies ist dem Jugendschutz- und Medienordnungsrecht fremd, und wirft zunächst verfassungsrechtliche Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz der Länder für verbraucherschutzorientierte Bestimmungen mit Zivilrechtscharakter auf.

Ungeachtet dessen handelt es sich indes auch hier aus Sicht des Verfassers um eine symbolhafte Schaufensterregelung ohne Bezug zu Medienrealität und Anwendungspraxis. Die Vorschrift ist als zivilrechtliche Anspruchsnorm in keiner Weise in das ordnungsrechtliche Konstrukt des JMStV eingebunden. Auf welche Weise ein Nutzer seinen Anspruch – etwa gegen die ohnehin überwiegend im Ausland lokalisierten großen Anbieter – durchsetzen können soll, gibt die Norm freilich nicht vor.

Die Nutzer werden mithin  im Bereich der wohl künftig jugendschutzrelevantesten Frage der Plattformregulierung durch eine Scheinregelung alleine gelassen. Die drängendsten Fragen des im Web 2.0 konvergierenden Medienzeitalters – etwa im Hinblick auf Möglichkeiten der Anbietervorsorge für einen proaktiven Jugendmedienschutz – bleiben in dem so genannten Eckpunktepapier gänzlich unbeantwortet.

6. Zusammenfassung

Die vorstehende Darstellung erfasst nur die aus Sicht des Verfassers grundlegenden Regelungen. Weitere – ebenfalls wichtige – Regelungsvorschläge wie eine Schwächung der Selbstkontrolleinrichtungen durch den vollständigen Entzug einer privilegierten Prüfkompetenz von Inhalten nach § 4 Abs. 1 JMStV stehen zwar ebenfalls diametral den praktischen Erfahrungen eines bisher funktionierenden Selbstregulierungssystems gegenüber, sollen aber hier nicht weiter vertieft werden.

Von der genannten Beschneidung der funktionierenden Selbstkontrolle abgesehen, lassen sich die dargestellten Regelungsgedanken des Eckpunktepapiers derart zusammenfassen, dass sie im Falle einer Umsetzung zum Teil verfassungswidrig wären und nahezu in Gänze keine praktische Veränderung des verkrusteten, unzeitgemäßen Jugendmedienschutzsystems bewirken würden. Sie haben keine Auswirkung. Die Vorschläge des Eckpunktepapiers sind als Schaufenster- und Alibiregelungen zu werten, welche keine Antworten auf die dringlichen Fragen eines zeitgemäßen Jugendmedienschutzes vorsehen und letztlich Kinder und Jugendliche als gesetzliche Schutzziele in ihrer heutigen Medienumgebung alleine lassen.

Das Eckpunktepapier verpasst zudem die Chance auf einen Neuansatz einer weniger regulativen als vielmehr kooperativen Einbindung von wichtigen Gatekeepern der Internetkommunikation. Suchmaschinenanbieter wie Google sind in ihren Bemühungen um einen effektiven Jugendmedienschutz dem JMStV mit seiner antiquierten ordnungs- und sanktionsrechtlichen Ausrichtung um Jahre voraus. Neue Altersbewertungssysteme wie das Klassifizierungstool IARC, welche moderne Lösungen der Altersbewertung von Millionen von Medieninhalten ermöglichen, werden im hier gegenständlichen Eckpunktepapier nicht erwähnt oder berücksichtigt. Erst recht fehlt es an einer Implementierung von Anreizsystemen zur Stärkung neuer, zeitgemäßer Jugendschutzansätze.

Vor diesem Hintergrund kann es nachgerade als unerheblich  angesehen werden, ob das Eckpunktepapier zur JMStV-Novelle diesmal tatsächlich alle Länderparlamente passieren und in Kraft treten würde oder nicht. Es hat keine praktischen Auswirkungen auf den Jugendmedienschutz und mündet lediglich in den Befund, dass die Medienrealitäten einer phlegmatischen, ideenlosen und im Grunde hilflos erscheinenden Länderregulierung gänzlich enteilt sind. Dem steht ein in Verfassungsrang stehender und die Gesetzgeber bindender Auftrag zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in ihren heutigen Medienwelt gegenüber.

Hinweise zur bestehenden Moderationspraxis
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