Vorsorgeprinzip und Umfang wissenschaftlicher Nachweise – Das Glyphosat-Urteil des EuGH
von , veröffentlicht am 23.10.2019Seit Jahren steht der Pflanzenschutz-Wirkstoff Glyphosat im Mittelpunkt einer umfangreichen Diskussion. Das Bundesamt für Risikoforschung kam zu dem Ergebnis, dass nach derzeitiger wissenschaftlicher Kenntnis bei bestimmungsgemäßer Anwendung von Glyphosat kein krebserzeugendes Risiko für den Menschen zu erwarten ist. Diese Auffassung vertraten mit einer Ausnahme (Schweden) auch die Experten aus den EU-Mitgliedstaaten und die EFSA.
Die Internationale Krebsforschungsagentur IARC – eine Unterbehörde der WHO – stuft Glyphosat hingegen als „wahrscheinlich krebserregend“ ein. Glyphosat ist bis heute als Wirkstoff für die gesamte EU nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 auf Unionsebene genehmigt.
Der EuGH hatte in dem am 01.10.2019 entschiedenen Fall (Az. C-616/17) im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchen zu beurteilen, ob die Genehmigung und das zugrundeliegende Genehmigungsverfahren für den Wirkstoff (von dem die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln abzugrenzen ist, welche den Wirkstoff enthalten – das findet auf mitgliedstaatlicher Ebene statt) mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar ist und ausreichend Schutz für Bevölkerung und Umwelt gewährleistet.
Zunächst ist bemerkenswert, dass der EuGH das Vorsorgeprinzip, das seine ausdrückliche Verankerung in Art. 191 Abs. 2 AEUV und damit in der Umweltpolitik hat, als allgemeines Prinzip der EU definiert, das sämtliche Politiken der EU umfasst. Zugleich bestätigt er seine Rechtsprechung, wonach das Vorsorgeprinzip nicht auf ein politisches Programm reduziert werden darf. Vielmehr verpflichtet es den Gesetzgeber zur Beachtung. Diese Beachtungspflicht realisiert sich insbesondere durch präventive Maßnahmen. Die Prävention umfasst neben den Bereich der Gefahr auch den Bereich des Risikos, also der Unsicherheit, ob eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Natur besteht. Hier verdichtet sich die Handlungspflicht umso mehr, umso größer der befürchtete Schaden für die genannten Rechtsgüter ist. Wissenschaftliche Ungewissheit begrenzt also nicht den Anwendungsbereich des Vorsorgeprinzips; es ist vielmehr das Paradebeispiel für seine Anwendung.
Wann aber liegt eine wissenschaftliche Ungewissheit vor? Nur auf den ersten Blick scheint die Beantwortung dieser Frage leicht zu sein: Immer dann liegt Ungewissheit vor, wenn eine wissenschaftliche Ansicht nicht allgemein anerkannt ist. Diese rein quantitative Betrachtung hätte jedoch zur Folge, dass die Fälle der naturwissenschaftlichen Gewissheiten mit der Hand abgezählt werden könnten.
Der EuGH stellt damit zu Recht auf das Verfahren ab und fragt, ob Fehler im Verfahren vorliegen, die eine offensichtliche Fehlbeurteilung der Gefahr zur Folge haben. Dabei ist die Beschränkung auf „offensichtliche“ Fehler bemerkenswert, da sie die Kontrolltiefe des Gerichts erheblich reduziert. Diese Reduktion erscheint aber auch sachlich angemessen zu sein, da das Gericht ansonsten verpflichtet wäre, in die fachwissenschaftliche Fachdiskussion einzusteigen und sich trotz fehlender fachlicher Expertise zu positionieren.
Nun wird man dem entgegenhalten können, dass diese fachliche Expertise den EuGH noch nie daran gehindert hat, sich eine eigene Meinung zu bilden. So ist bis heute seine Qualifizierung der Mutagenese als Gentechnik im Urteil vom 25.7.2018 (C-528/16) in der Wissenschaft überaus umstritten. Hierzu kann die grundsätzliche Erkenntnis herangezogen werden, dass der EuGH unionsrechtliche Zulassungen mit einer geringeren inhaltlichen (nicht prozeduralen) Kontrolltiefe prüft als mitgliedstaatliche. Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Wirkstoffprüfung beruht auf einem kombinierten Verfahren, an dem die Mitgliedstaaten und europäische Behörden (EU-Kommission, EFSA) beteiligt sind. In derartigen fachwissenschaftlich-politischen Verfahren zieht traditionell der EuGH seine Kontrollintensität zurück. Diese Ungleichbehandlung im Verhältnis zu mitgliedstaatlichen Prozessen mag unbillig wirken; sie beruht jedoch auf der nachvollziehbaren, wenn auch nicht immer zutreffenden Überzeugung, dass die internen Kontrollsysteme in den europäischen Verfahren ausreichend groß sind.
Die Betonung des Verfahrens zur Feststellung „wissenschaftlicher Ungewissheiten“ liegt in einer Linie mit der bisherigen Rechtsprechung zur Zulassung des Wirkstoffs Glyphosat. Sie zeigt zugleich, dass der EuGH die prozeduralen Aspekte der Zulassung in den europäischen Behörden umfassend prüft: So hob im März 2019 das Europäische Gericht Erster Instanz in den Rechtssachen T-716/14 und T-329/17 die Entscheidungen der EU-Lebensmittelüberwachungsagentur EFSA auf, mit denen der Zugang zu Toxizitäts- und Kanzerogenitätsstudien für den Wirkstoff Glyphosat verweigert wurde. Diese Informationen verstand das Gericht als Informationen in Bezug auf Umweltemissionen. Diese Art von Informationen müssten – so das Gericht – unabhängig von kommerziellen Interessen veröffentlicht werden. Was diese Urteile besonders interessant macht, ist, dass sie einem früheren Urteil der Vierten Kammer desselben Gerichts vom 21.11.2018 in der Rechtssache T-545/11 RENV widersprechen. In diesem Fall ging die Kammer davon aus, dass diese Informationen keine Informationen über Umweltemissionen seien, da der Wirkstoff Glyphosat nicht als solcher in die Umwelt freigesetzt werden soll.
Deutlich wird somit, dass der EuGH ein transparentes Zulassungsverfahren verlangt, das sämtliche bestehende wissenschaftliche Erkenntnisse zum Produkt würdigt. In diesem Fall beschränkt es zu Recht seine Kontrolle auf offensichtliche Fehler und überlässt damit die Feststellung, was wissenschaftlich gewiss ist, der Wissenschaft und der Politik.
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EuGH zu Glyphosat: community.beck.de (Jose Martinez) erläutert ein Anfang Oktober ergangenes Urteil des Europäischen Gerichtshofs, in dem sich dieser mit der Vereinbarkeit des Genehmigungsverfahrens für den Pflanzenschutz-Wirkstoff Glyphosat mit dem Vorsorgeprinzip befasst hat. Der EuGH verlangt ein transparentes Zulassungsverfahren, das sämtliche bestehende wissenschaftliche Erkenntnisse zum fraglichen Produkt würdigt.