Turban statt Helm?

Die Helmpflicht bringt immer wieder lesenwerte Entscheidungen hervor. Hier geht es um einen Turbanträger, der keine Lust auf einen Helm hatte. Grund war seine Religion:

Die Berufung des Klägers hat teilweise Erfolg. Die zulässige Klage ist zum Teil begründet. Die Ablehnung der Genehmigung der beantragten Ausnahme durch den Bescheid der Beklagten vom 27.08.2013 und durch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 24.10.2014 ist wegen einer fehlerhaften Ermessensausübung rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat allerdings mangels Reduktion des behördlichen Ermessens auf Null keinen zwingenden Anspruch auf Genehmigung der beantragten Ausnahme von der Pflicht zum Tragen eines Schutzhelms beim Führen eines Kraftrades (A.), sondern nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO lediglich darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu entscheidet (B.).

A.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der Schutzhelmpflicht des § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO. Soweit die Verwaltung - wie im vorliegenden Fall durch § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO - ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie eine gerichtlich nur eingeschränkt auf Ermessensfehler hin überprüfbare Entscheidungsfreiheit. Nur wenn von den grundsätzlich eröffneten Handlungsmöglichkeiten alle bis auf eine ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig sind, schrumpft der gesetzlich eingeräumte behördliche Ermessensspielraum auf Null, so dass die Behörde strikt verpflichtet ist, im Sinne der verbleibenden Handlungsmöglichkeit tätig zu werden (vgl. etwa Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 40 Rn. 102a m. w. N.). Entsprechend kommt eine gerichtliche Verpflichtung zu einer bestimmten behördlichen Entscheidung nur in Betracht, wenn die Umstände des Einzelfalls ausnahmsweise keine andere als die begehrte Entscheidung zulassen. Dies ist hier nicht der Fall.

I. Anspruchsgrundlage des klägerischen Begehrens ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO. Nach § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO muss während der Fahrt einen geeigneten Schutzhelm tragen, wer - wie der Kläger - Krafträder (oder offene drei- oder mehrrädrige Kraftfahrzeuge) mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von über 20 km/h führt. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von der Vorschrift über das Tragen von Schutzhelmen genehmigen; die Genehmigung einer Ausnahme steht mithin grundsätzlich im behördlichen Ermessen.

Die Anspruchsgrundlage hat keine der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden Tatbestandsvoraussetzungen. Insbesondere ist die Frage des Vorliegens eines Einzelfalls bzw. eines besonderen Ausnahmefalls nicht auf Tatbestandsebene zu prüfen, sondern Teil der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Ermessensausübung (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.03.1997 - 3 C 2.97 - BVerwGE 104, 154; a. A. noch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.03.1991 - 5 S 1791/90 - juris).

II. Die Voraussetzungen einer Schrumpfung des der Straßenverkehrsbehörde durch § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO eingeräumten behördlichen Ermessens auf Null liegen hier nicht vor.

1. Eine Ermessensreduktion lässt sich nicht mit dem Argument begründen, die Schutzhelmpflicht dürfe im Anwendungsbereich der Glaubensfreiheit des Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG nicht durch Rechtsverordnung, sondern müsse durch Parlamentsgesetz normiert werden. Anders als der Kläger sieht der Senat keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung der Schutzhelmpflicht in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO.
24Die Vorschrift beruht auf der (den allgemeinen Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechenden) Rechtsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, wonach das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt ist, mit Zustimmung des Bundesrats Rechtsverordnungen über die (sonstigen) zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr zu erlassen. Eines parlamentarischen Gesetzes bedurfte die Normierung der Schutzhelmpflicht auch nicht im Hinblick auf die sog. Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts, der zufolge Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot den Gesetzgeber verpflichten, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen (vgl. im Einzelnen BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 - BVerfGE 139, 19, Rn. 52 ff. m. w. N.). Dabei sind als wesentlich solche Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben.

Eine solche Regelung stellt die in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO statuierte Schutzhelmpflicht nicht dar. Im typischen Anwendungsfall dieser Vorschrift betrifft die Regelung in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit der von der Helmpflicht erfassten Kraftradfahrer (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.01.1982 - 1 BvR 1295/80 - BVerfGE 59, 275). Dass die Schutzhelmpflicht in sehr seltenen Ausnahmefällen etwa bei kraftradfahrenden Turbanträgern oder Ordensschwestern (vgl. Kreutel, DAR 1986, S. 38, 41) mittelbar auch deren Glaubensfreiheit tangieren kann, wenn das Tragen eines Schutzhelms der Erfüllung religiöser Bekleidungsvorschriften entgegen steht (vgl. hierzu unten A. II. 2.), macht die Schutzhelmpflicht nicht bereits zu einer Regelung mit erheblicher Bedeutung für die Verwirklichung der Glaubensfreiheit (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 08.11.2016 - 1 BvR 3237/13 - NVwZ 2017, 227). Vielmehr ist es angesichts der Seltenheit eines Konflikts zwischen Schutzhelmpflicht und religiösen Bekleidungsvorschriften verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Regelung der Einzelheiten der Gewährleistung der Sicherheit des Straßenverkehrs übertragen hat und der Verordnungsgeber wiederum seinerseits neben dem grundsätzlichen Gebot des Tragens eines Schutzhelms in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO in § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO die Möglichkeit geschaffen hat, in besonderen Ausnahmefällen Abweichungen von der Schutzhelmpflicht zuzulassen. Hierdurch kann - soweit erforderlich - auch einer im Einzelfall vorliegenden besonderen Grundrechtsbetroffenheit eines Kraftradfahrers durch die Schutzhelmpflicht angemessen Rechnung getragen werden. Für die funktionale Zuordnung der Entscheidungskompetenz über die Nichtgeltung der Helmpflicht aus religiösen Gründen auf die Ebene des exekutiven Normvollzugs spricht im Übrigen, dass es angesichts der Hochrangigkeit der mit der Schutzhelmpflicht geschützten Rechtsgüter Dritter (vgl. A. II. 2. b) aa)) sachgerecht erscheint, wenn Ausnahmen von der Schutzhelmpflicht nicht lediglich von einer (aus religiösen oder anderen Gründen bestehenden) Unmöglichkeit des Helmtragens, sondern vom Vorliegen weiterer Umstände abhängig gemacht werden (vgl. B.).

2. Eine Ermessensreduktion folgt auch nicht aus der Glaubensfreiheit des Klägers (Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG).

a) Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass die Schutzhelmpflicht des § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubensfreiheit des Klägers aus Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG darstellt.

aa) Zur Glaubensfreiheit gehört auch das Recht der Einzelnen, ihr gesamtes Verhalten an den Lehren ihres Glaubens auszurichten und dieser Überzeugung gemäß zu handeln, also glaubensgeleitet zu leben; dies betrifft nicht nur imperative Glaubenssätze. Bei der Würdigung dessen, was im Einzelfall als Ausübung von Religion und Weltanschauung zu betrachten ist, darf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers nicht außer Betracht bleiben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jegliches Verhalten einer Person allein nach deren subjektiver Bestimmung als Ausdruck der Glaubensfreiheit angesehen werden muss. Die staatlichen Organe dürfen prüfen und entscheiden, ob hinreichend substantiiert dargelegt ist, dass sich das Verhalten tatsächlich nach geistigem Gehalt und äußerer Erscheinung in plausibler Weise dem Schutzbereich des Art. 4 GG zuordnen lässt, also tatsächlich eine als religiös anzusehende Motivation hat. Dem Staat ist es indes verwehrt, derartige Glaubensüberzeugungen seiner Bürger zu bewerten oder gar als „richtig“ oder „falsch“ zu bezeichnen; dies gilt insbesondere dann, wenn hierzu innerhalb einer Religion divergierende Ansichten vertreten werden (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296).

bb) Der Kläger ist nach seinen in der mündlichen Verhandlung des Senats wiederholten Bekundungen als getaufter Sikh (sog. Amritdhari) in der Öffentlichkeit nicht lediglich zur Bedeckung seines Haares - beispielsweise durch ein Tuch -, sondern gerade zum Tragen eines Turbans/Dastar verpflichtet. Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Einschätzung unrichtig bzw. nicht anzuerkennen sein könnte, etwa weil sie über die im Allgemeinen von Amritdhari für sich als verbindlich angesehenen Bekleidungsvorschriften (vgl. hierzu etwa en.wikipedia.org/wiki/Dastar sowie de.wikipedia.org/wiki/Dastar) hinausginge. Der vorliegende Fall unterscheidet sich mithin von dem einem Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts vom 27.05.1993 - 6 S 699/1992 - EuGRZ 1993, 595 zugrundeliegenden Sachverhalt; dort waren die Tatsacheninstanzen - vom Bundesgericht nicht in Frage gestellt - davon ausgegangen, dass der dortige Kläger religiös nicht zum Tragen eines Turban, sondern lediglich zur Bedeckung seines Kopfes verpflichtet sei, was auch mittels eines Helms möglich sei.

Auch das erstinstanzliche Verwaltungsgericht ist ersichtlich davon ausgegangen, dass der Kläger grundsätzlich zum Tragen eines Turbans verpflichtet ist. Dass der Kläger beim Tragen einer anderen Kopfbedeckung - wie die Kammer meint - zumindest nicht „den Kern des religiösen Gebots aufgeben müsste, das zuallererst und im Wesentlichen darin besteht, die Haare nicht zu schneiden und den Kopf (deshalb) bedeckt zu halten“, ist nach Ansicht des Senats für die Eröffnung des Schutzbereichs der Glaubensfreiheit ohne Belang. Denn der durch die Glaubensfreiheit vermittelte Schutz beschränkt sich - anders als dies früher im Asylrecht angenommen wurde (vgl. nun aber BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 - 10 C 23.12 - BVerwGE 146, 67) - nicht auf eine Gewährleistung lediglich des Kerns des religiösen Bekenntnisses. Teilweise in der Literatur unternommene Versuche, den Schutzbereich der Grundrechte auf für die persönliche Entfaltung des Einzelnen besonders bedeutsame Facetten zu beschränken (vgl. etwa Böckenförde in Der Staat 42 [2003], 165), haben sich bislang ebenso wenig durchgesetzt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137) wie die Ansicht, der Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG müsse mit Hilfe von Erheblichkeitskriterien restriktiv gefasst werden (vgl. etwa Schoch in Bohnert u. a., Festschrift für Hollerbach, 2001, S. 149, 153 ff., 157, dem zufolge das BVerfG die Glaubensfreiheit zu einer „allgemeinen religiösen Handlungsfreiheit“ fortentwickelt habe).

Schließlich kann ein Eingriff in den Schutzbereich auch nicht mit der Erwägung verneint werden, der Kläger werde nicht zu einer mit seinen religiösen Pflichten nicht vereinbaren Handlung (Abnehmen des Turbans) gezwungen, sondern müsse lediglich das - nur durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG geschützte - Motorradfahren unterlassen. Denn das durch Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG vermittelte Recht, das gesamte Verhalten an den Lehren des Glaubens auszurichten und dieser Überzeugung gemäß zu handeln, wird mittelbar eingeschränkt, wenn ein Sikh - anders als Nicht-Sikhs - wegen der Schutzhelmpflicht kein Motorrad fahren darf (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 27.06.2017 - 2 BvR 1333/17 - juris [Kopftuchverbot bei Sitzungsvertretungen der StA]; BVerfG, Beschluss vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296 [Kopftuchverbot an öffentlichen Schulen]).

b) Der in der Schutzhelmpflicht liegende Eingriff in Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG kann allerdings durch den Schutz der physischen und psychischen Integrität Dritter gerechtfertigt werden, so dass nicht bereits die bloße Betroffenheit der Glaubensfreiheit des Klägers eine Verengung des behördlichen Entscheidungsermessens im Sinne einer zwingend zu genehmigenden Ausnahme zur Folge hat.

aa) Einschränkungen von Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG müssen sich aus der Verfassung selbst ergeben, weil Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG keinen Gesetzesvorbehalt enthält. Zu solchen verfassungsimmanenten Schranken zählen die Grundrechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.01.2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296 m. w. N.).

Entgegen der Ansicht der Beklagten sowie des Regierungspräsidiums dürfte hier als verfassungsimmanente Schranke die körperliche Unversehrtheit des Klägers nicht in Betracht kommen. Ein zwangsweiser Schutz des Menschen vor sich selbst ist zwar in zahlreichen Konstellationen zulässig, setzt aber grundsätzlich eine mehr oder weniger starke Einschränkung der Selbstbestimmungsfähigkeit des Betroffenen voraus. Eine „Vernunfthoheit“ staatlicher Organe über den Grundrechtsträger dergestalt, dass dessen Wille allein deshalb beiseite gesetzt werden dürfte, weil er von durchschnittlichen Präferenzen abweicht oder aus der Außensicht unvernünftig erscheint, ist ausgeschlossen (siehe nur BVerfG, Beschluss vom 23.03.2011 - 2 BvR 882/09 - BVerfGE 128, 282 Rn. 51 ff. m. w. N.).

Ebenfalls nicht weiter führen dürfte der vom Verwaltungsgericht zur Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG herangezogene „Gesichtspunkt der Sozialversicherung“. Zwar ist es richtig, dass der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Gebiet der Sozialversicherung hat. Allerdings führt das Verwaltungsgericht nicht aus, welchen Gemeinschaftswert von Verfassungsrang es aus dieser Bestimmung ableiten möchte. Denkbar erschiene zwar insoweit ein Verfassungsgut der „Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung“ (so zur Einschränkung von Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG: Germann in Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl., Art. 4 Rn. 53; vgl. auch Starck in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Art. 4 Abs. 1, 2 Rn. 124 ff.). Dass die Sozialversicherung im Fall eines Motorradunfalls des Klägers möglicherweise auch Kosten übernehmen müsste, die durch das Tragen eines Schutzhelms vermieden worden wären, dürfte angesichts der Seltenheit solcher Konstellationen für sich genommen für die Annahme einer drohenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung allerdings kaum genügen.
36Eine verfassungsimmanente Schranke der Glaubensfreiheit des Klägers lässt sich auch wohl nicht mit der Überlegung des Verwaltungsgerichts begründen, im Fall eines Verkehrsunfalls mit einem Motorradfahrer, der erlaubterweise keinen Helm trage, seien die Verletzungsfolgen aufgrund des fehlenden Schutzhelms „unter Umständen vom Unfallgegner zu tragen“. Auch wenn es im Ausgangspunkt zutrifft, dass ein Mitverschulden des unbehelmten Motorradfahrers (im Sinne von § 9 StVG bzw. § 254 BGB) nicht mit Hinweis auf einen Verstoß gegen die Helmpflicht bejaht werden kann, wenn von dieser gerade befreit wurde (vgl. BGH, Urteil vom 29.09.1992 - VI ZR 286/91 - BGHZ 119, 268; VG Berlin, Urteil vom 16.04.2013 - 11 K 298.12 - juris Rn. 13), dürfte allerdings gleichwohl einiges dafür sprechen, dass selbst im Fall der Befreiung von der Helmpflicht ein Mitverschulden des helmlos fahrenden Kraftradfahrers anzunehmen wäre. Denn in einem solchen Fall dürfte nach der neueren Rechtsprechung des BGH (vgl. BGH, Urteil vom 17.06.2014 - VI ZR 281/13 - NJW 2014, 2493) auch ohne Verstoß gegen eine Rechtspflicht eine Anspruchskürzung wegen Verletzung einer sich selbst gegenüber bestehenden objektivierten Obliegenheit gerechtfertigt sein, in dem Sinne, dass es für den Bereich des Kraftradfahrens unabhängig von § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO dem allgemeinen Verkehrsbewusstsein entsprechen dürfte, dass Motorradfahren ohne Helm ein erhebliches Risiko darstellt, weswegen es unbillig erschiene, Kosten, die aus einer solchen, wenn auch religiös motivierten, so doch bewusst in Kauf genommenen Selbstgefährdung resultieren, dem Unfallgegner aufzuerlegen.

All dies braucht hier allerdings letztlich nicht entschieden zu werden, weil sich eine verfassungsimmanente Schranke der durch die Schutzhelmpflicht des § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO berührten Glaubensfreiheit des Klägers jedenfalls aus dem Schutz der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgten physischen und psychischen Integrität Dritter ergibt (und diese Schranken zudem den Eingriff rechtfertigen kann, vgl. sogleich bb)).

Ein durch einen Helm geschützter Kraftradfahrer wird im Fall eines Unfalls regelmäßig eher als ein nicht geschützter Fahrer in der Lage sein, etwas zur Abwehr der mit einem Unfall einhergehenden Gefahren für Leib und Leben anderer Personen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) beizutragen, in dem er etwa die Fahrbahn räumt, auf die Unfallstelle aufmerksam macht, Ersthilfe leistet oder Rettungskräfte herbeiruft (vgl. bereits BVerfG, Beschluss vom 26.01.1982 - 1 BvR 1295/80 - BVerfGE 59, 275). Die Schutzhelmpflicht fördert aber nicht nur die physische Unversehrtheit Dritter, sondern schützt auch deren psychische Unversehrtheit, wenn man bedenkt, dass Unfallbeteiligte durch schwere Personenschäden anderer Unfallbeteiligter unabhängig von der konkreten (Mit) Schuld hieran nicht selten psychische Schäden in Gestalt von Traumatisierungen davontragen (vgl. etwa SZ v. 02.02.2012 „Die Opfer der Lebensmüden“). Von diesem Risiko ist angesichts von Unfällen mit Motorradfahrern ohne Helm auszugehen, bei denen bekanntermaßen häufig schwerwiegende, zum Teil auch tödliche Kopfverletzungen die Folge sind.

bb) Der Senat ist davon überzeugt, dass der mit der Schutzhelmpflicht verbundene Schutz der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG mit Verfassungsrang gewährleisteten körperlichen und geistigen Integrität Dritter den mit der Helmpflicht verbundenen Eingriff rechtfertigen kann. Hieraus folgt, dass es bei der Austarierung der insoweit miteinander konfligierenden Güter nicht lediglich eine zwingende, sondern mehrere verschiedene jeweils vertretbare Zuordnungen der konkurrierenden Interessen gibt, so dass es bei dem durch § 46 Abs. 1 Nr. 5b StVO eröffneten behördlichen Ermessen verbleibt. Eine Verengung des behördlichen Ermessens dahin, dass die Behörde zwingend der Glaubensfreiheit des Klägers den Vorrang vor den durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Gütern Dritter einräumen müsste, besteht nicht.

Gegen ein generelles Überwiegen der Interessen des Klägers spricht vor allem die Hochrangigkeit der durch § 21a Abs. 2 StVO geschützten Güter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, aufgrund der es verfassungsrechtlich unbedenklich erscheint, selbst zur Abwehr verhältnismäßig abstrakter Gefahren Schutzvorkehrungen auch im Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG zu ergreifen. Diesen hochrangigen Gütern steht auf Seite des Klägers zwar ebenfalls ein mit hohem Rang - insbesondere vorbehaltslos - ausgestattetes Grundrecht gegenüber. Bei dessen Gewichtung ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Schutzhelmpflicht die Glaubensfreiheit des Klägers nur mittelbar bzw. wenig intensiv tangiert, weil der Kläger nicht zur Vornahme von mit seinen religiösen Geboten unvereinbaren Handlungen gezwungen wird. Der gewichtigste unmittelbare Nachteil, der dem Kläger aus der Schutzhelmpflicht bzw. der Ablehnung einer Befreiung hiervon entsteht, liegt darin, dass er nicht berechtigt ist, ein Kraftrad zu führen. Hierin liegt keine für den Kläger derart schwerwiegende Belastung, dass seinen Interessen zwingend gegenüber den durch § 21a Abs. 2 StVO geschützten Gütern Dritter der Vorrang einzuräumen wäre.

Im Normalfall eines Antrags auf Befreiung von der Schutzhelmpflicht des § 21a Abs. 2 StVO gilt, dass allein der Umstand, dass einem Kraftradfahrer das Tragen eines Helms unmöglich ist, noch nicht zu einer Ermessensreduktion auf Null hinsichtlich einer Befreiungsentscheidung von der Helmpflicht führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.02.2017 - 3 B 12.16 - NJW 2017, 1691). Auch wenn einer Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus religiösen Gründen im Hinblick auf den gerade auch auf den Minderheitenschutz abzielenden Normgehalt von Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG und dessen schrankenloser Gewährleistung grundsätzlich ein höheres Gewicht beizumessen ist als dem etwa bei einer Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus gesundheitlichen Gründen lediglich tangierten allgemeinen - durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten - Interesse am Führen eines Kraftrads, so kommt eine Ermessensreduktion auf Null dennoch auch im Anwendungsbereich der Glaubensfreiheit grundsätzlich allenfalls dann in Betracht, wenn weitere gewichtige Gründe dafür sprechen, dass der in der seiner Glaubensfreiheit betroffene Kraftradfahrer gerade auf die Nutzung eines Kraftrads zwingend angewiesen ist. Schon angesichts des Umstands, dass in der Bundesrepublik Deutschland in aller Regel zahlreiche alternative Fortbewegungsmittel zur Verfügung stehen, wird man ein solches zwingendes Angewiesensein allenfalls in extrem gelagerten Einzelfällen annehmen können. Ein solcher Fall liegt hier schon insofern nicht vor, als der Kläger auch über einen Führerschein der Klasse B verfügt und er mithin auf die Nutzung seines Kraftrads jedenfalls nicht zwingend angewiesen ist.

3. Es ist auch nichts dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die vom Kläger ins Feld geführten völkerrechtlichen Gewährleistungen der Religionsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 EMRK sowie in Art. 18 Abs. 1 des Internationale Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt) im konkreten Fall in ihrer Schutzintensität über den durch Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG gewährten Schutz hinausgehen würden und vor diesem Hintergrund eine Ermessensschrumpfung bejaht werden müsste.

Hinsichtlich Art. 9 Abs. 1 EMRK ist die Frage, ob die Schutzhelmpflicht für Sikhs gegen die Konvention verstößt, bereits durch eine Entscheidung des Menschenrechtsausschusses des Europarates vom 12.07.1978 - Nr. 7992/77 - (X v. United Kingdom) dahingehend geklärt, dass dies nicht der Fall ist, ohne dass Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Rechtsprechung des heutigen Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hiervon abweichende Maßstäbe bereit hielte. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zeigen die Entscheidung des EGMR vom 13.11.2008 - Nr. 24479/07 - (Mann Singh v. France) zur Pflicht eines Sikhs, seinen Turban für das Anfertigen eines Passfotos für die Ausstellung eines Führerscheins abzunehmen sowie das Urteil der Großen Kammer des EGMR vom 01.07.2014 - Nr. 43835/11 - (S.A.S. v. France) zum Burkaverbot im Gegenteil, dass Art. 9 Abs. 1 EMRK den Mitgliedstaaten der Konvention einen weiten Spielraum hinsichtlich der Einschränkung religiöser Bekleidungsvorschriften einräumt bis hin zu der Möglichkeit, das Tragen bestimmter Kleidungsstücke in der Öffentlichkeit generell zu verbieten.

Im Fall Nr. 24479/07 stellte der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen im Nachgang zur Entscheidung des EGMR in seiner Entscheidung vom 27.09.2011 - Nr. 1876/2000 - (Ranjit Singh v. France) zwar fest, dass die Pflicht zum Abnehmen des Turbans für die Anfertigung eines Passfotos gegen die Religionsfreiheit des Beschwerdeführers aus Art. 18 Abs. 1 UN-Zivilpakt verstieß. Allerdings unterliegt die Religionsfreiheit des Art. 18 Abs. 1 UN-Zivilpakt gemäß Art. 18 Abs. 3 UN-Zivilpakt einem im Vergleich zur schrankenlosen Gewährleistung der Glaubensfreiheit des Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG deutlich weitergehenden Gesetzesvorbehalt, der unter anderem auch Einschränkungen der Religionsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zulässt, so dass anzunehmen ist, dass der durch das Grundgesetz gewährte Schutz der Glaubensfreiheit jedenfalls im Ergebnis nicht hinter dem des Art. 18 Abs. 1 UN-Zivilpakt zurückbleibt.

4. Auch eine Ermessensreduktion aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. der Verwaltungspraxis der Beklagten scheidet im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Verpflichtungsklage durch den Senat aus.

In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass die tatsächliche - möglicherweise bereits schon durch eine einzige behördliche Entscheidung in einem Parallelfall eintretende (vgl. zur Diskussion Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 40 Rn. 105, 112 ff.) - Verwaltungspraxis sowohl aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen kann, die zur Folge hat, dass eine von der Verwaltungspraxis im Einzelfall zu Gunsten oder zu Lasten des Betroffenen abweichende Entscheidung rechtswidrig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2006 - 1 BvR 1160/03 - BVerfGE 116, 135; BVerwG, Urteile vom 21.08.2003 - 3 C 49.02 - BVerwGE 118, 379 und vom 08.04.1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220). Es ist jedoch gleichfalls gesichert, dass die Behörde ihre Praxis aus willkürfreien, d. h. sachlichen Gründen ändern kann.

Danach kann hier offen bleiben, ob die Beklagte aufgrund des Umstands, dass sie ausweislich ihrer Mitteilung an den Senat mit Schreiben vom 17.07.2017 zuletzt im Jahr 2015 eine bereits im Jahr 2011 erstmals genehmigte Befreiung von der Schutzhelmpflicht aus gesundheitlichen Gründen (Genickschmerzen) ohne weiteres verlängert hat, verpflichtet gewesen ist, auch den Antrag des Klägers positiv zu bescheiden. Hierfür spräche, dass eine Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus gesundheitlichen Gründen jedenfalls nicht schwerer wiegen kann als eine Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus religiösen Gründen, nachdem die mit dem Tragen des Schutzhelms im ersten Fall verbundene Belastung lediglich die allgemeine Handlungsfreiheit, im zweiten Fall die schrankenlos gewährleistete Glaubensfreiheit berührt. Allerdings hat die Beklagte ihre bisherige Verwaltungspraxis jedenfalls zugleich mit ihrem Schreiben vom 17.07.2017 willkürfrei mit Wirkung für die Zukunft geändert, in dem sie mitgeteilt hat, man werde zukünftig zur Unmöglichkeit des Helmtragens noch „die Notwendigkeit des Motorradfahrens an sich hinterfragen“. Hierzu hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung des Senats weiter erläutert, man habe den vorliegenden Rechtsstreit zum Anlass genommen, die Verwaltungspraxis nochmals zu überdenken. Man gehe nunmehr davon aus, dass man trotz des Vorliegens eines ärztlichen Attests weiter ein Ermessen hinsichtlich der Erteilung einer Befreiung von der Helmpflicht habe. Damit passt die Beklagte der Sache nach ihre Praxis an den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 08.02.2017 - 3 B 12.16 - (NJW 2017, 1691) an, dem zufolge das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung eines Motorradfahrers von der Pflicht zum Tragen eines Schutzhelms nicht ohne weiteres auf Null reduziert ist, wenn der Motorradfahrer eine ärztliche Bescheinigung vorlegt, dass ihm das Tragen eines Schutzhelmes aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich ist.
5. Schließlich kann eine Ermessensreduktion auch nicht insofern auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gestützt werden, als andere öffentlich-rechtliche Rechtsträger in der Vergangenheit Sikhs von der Schutzhelmpflicht aus religiösen Gründen befreit haben. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, müssen sich Einzelfallentscheidungen der Verwaltung vor dem Gleichheitssatz nur in ihrem jeweiligen Kompetenzraum rechtfertigen, so dass eine abweichende Verwaltungspraxis anderer Rechtsträger in deren Kompetenzraum nicht die Pflicht begründet, auch im Verhältnis zu dieser Praxis die Gleichheit zu beachten (vgl. nur Senatsbeschluss vom 14.06.2016 - 10 S 234/15 - VBlBW 2016, 466 und Pietzcker in Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band V, 2013, § 125 Rn. 93 ff. jeweils m. w. N.).

B.

Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Genehmigung einer Ausnahme von der Schutzhelmpflicht des § 21a Abs. 2 StVO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 27.08.2013 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 24.10.2014 sind ermessensfehlerhaft ergangen und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

Dabei kann offen bleiben, ob hier bereits ein - im späteren Verfahren nicht mehr heilbarer (vgl. nur Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 114 Rn. 114a) - Ermessensausfall vorliegt. Denn die Ermessensentscheidung der Beklagten leidet jedenfalls an einem auch im späteren gerichtlichen Verfahren nicht geheilten Ermessensdefizit, weil eine fehlerfreie Ermessensausübung insbesondere die Berücksichtigung aller für die Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkte sowie die sachgerechte Gewichtung und Abwägung der betroffenen Belange, insbesondere einschlägiger Grundrechte, verlangt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30.04.1985 - 1 C 33.81 -, BVerwGE 71, 228 und vom 19.11.1996 - 1 C 6.95 - BVerwGE 102, 249; Wolff in Sodan/Ziekow a. a. O. Rn. 178 ff. m. w. N.). Hieran fehlt es im vorliegenden Fall schon insofern, als die Beklagte sowohl in dem angefochtenen Bescheid als auch im Rahmen des Verwaltungsrechtsstreits nicht deutlich gemacht hat, dass eine Befreiung von der Schutzhelmpflicht nicht nur bei einer Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus gesundheitlichen, sondern auch aus religiösen Gründen grundsätzlich in Betracht kommt. Damit hat die Beklagte zumindest implizit der Glaubensfreiheit des Klägers im Vergleich zur Handlungsfreiheit eines gesundheitlich beeinträchtigten Motorradfahrers, der im Fall des Nachweises einer gesundheitsbedingten Unmöglichkeit des Helmtragens nach der aufgegebenen Verwaltungspraxis der Beklagte eine Ausnahmegenehmigung erhielt und nach ihrer neuen Verwaltungspraxis - beim Vorliegen zusätzlicher Voraussetzungen - zumindest erlangen kann, ein zu geringes Gewicht beigemessen. Im Rahmen ihrer neuen Entscheidung über den Antrag des Klägers darf die Beklagte die Unmöglichkeit des Helmtragens aus gesundheitlichen Gründen nicht großzügiger behandeln als eine Unmöglichkeit des Helmtragens aus religiösen Gründen.

Die Annahme, eine Ausnahme von der Schutzhelmpflicht könne nur aus gesundheitlichen Gründen erteilt werden, rechtfertigt sich auch nicht durch Rn. 96 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26.01.2001 in der Fassung vom 22.05.2017, der zufolge von der Schutzhelmtragepflicht Personen im Ausnahmewege befreit werden können, wenn das Tragen eines Schutzhelms aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich ist. Abgesehen davon, dass es sich bei einer Verwaltungsvorschrift um für Grundrechtseinschränkungen im Außenverhältnis von vornherein untaugliches behördliches Innenrecht handelt, ist die genannte Rn. 96 VwV-StVO für eine - vor dem Hintergrund von Art. 4 Abs. 1, Abs. 2 GG im Übrigen auch gebotene - Auslegung offen, die mit der Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens aus gesundheitlichen Gründen lediglich einen möglichen Anwendungsfall für die Befreiung von der Helmpflicht benennt, ohne damit andere Konstellationen der Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens von vornherein aus dem Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO herausnehmen zu wollen.

Der Kläger kann zudem unabhängig hiervon auch deshalb von der Beklagten eine neue Entscheidung über seinen Befreiungsantrag verlangen, weil diese erst im Juli 2017 ihre bisherige Verwaltungspraxis aufgegeben hat, ohne bislang unter Anwendung der Kriterien ihrer neuen Verwaltungspraxis über den Antrag des Klägers zu entscheiden. Ob dem Kläger auf Grundlage der neuen Verwaltungspraxis eine Ausnahme genehmigt werden wird, lässt sich derzeit nicht sicher absehen. So ist bislang nicht klar, welche Anforderungen die Beklagte hinsichtlich der „Notwendigkeit des Motorradfahrens an sich“ zusätzlich zu einer (aus gesundheitlichen, religiösen oder etwaigen anderen Gründen bestehenden) Unmöglichkeit des Schutzhelmtragens zu verlangen gedenkt. Offen ist auch, ob die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenspraxis nach Prüfung des Für und Wider weitere Gesichtspunkte berücksichtigen wird (vgl. etwa VG Augsburg, Urteil vom 27.06.2000 - Au 3 K 00.466 - juris; Rebler/Ternig, VD 2009, S. 3, 11).

VGH Mannheim Urt. v. 29.8.2017 – 10 S 30/16, BeckRS 2017, 124386

Hinweise zur bestehenden Moderationspraxis
Kommentar schreiben