Der deutsche Jugendschutz ist nicht mehr verfassungskonform

von Prof. Dr. Marc Liesching, veröffentlicht am 13.12.2017

Dies betrifft insbesondere die gesetzliche Altersfreigabe für Kinofilme und Filmbildträger. Denn im Zeitalter der Medienkonvergenz werden Filmmedien in erster Linie online und im Rundfunk genutzt. Dort gelten keine Altersfreigabepflichten, sondern findet eine zeitgemäße und effektive Jugendschutz-Eigenbewertung statt. Hingegen müssen Bildträgervertreiber immer noch vorab einen kostenpflichtigen Altersfreigabe-Verwaltungsakt beantragen, selbst wenn der Film ersichtlich keine Jugendschutzrelevanz hat. Dies ist mit der Filmfreiheit (Art. 5 I 2 GG) und dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 I GG) nicht (mehr) zu vereinbaren. Würde das BVerfG von Bildträgervertreibern angerufen, kippte das gesamte Jugendschutzsystem in Deutschland.

1. Rechtstatsächliche Ausgangslage

Der Großteil der Medieninhalte, welche massenmedial vertrieben und von der Bevölkerung jedweden Alters rezipiert werden, hat entweder keine Jugendschutzrelevanz oder ist nur für bestimmte Altersstufen von Minderjährigen entwicklungsbeeinträchtigend. Demgegenüber stellen die Medieninhalte, die von schwerwiegenderer Jugendschutzrelevanz sind und z.B. von der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien (BPjM) indiziert werden, eine Ausnahmeerscheinung dar. Dies gilt medienübergreifend sowohl für Rundfunksendungen als auch für On-Demand-Dienste im Internet und für den Bildträgervertrieb.

Die überwiegende Mehrzahl der medienübergreifend verbreiteten Angebote unterliegt unter Jugendschutzgesichtspunkten keinen Verbreitungsbeschränkungen. Dies gilt insbesondere für Medieninhalte, die nach den Altersstufen „ab 0“, „ab 6“ oder „ab 12“ (und tagesprogrammtauglich) bewertet worden sind. Diese Inhalte dürfen z.B. im Fernsehen ganztägig ausgestrahlt werden und sind auch im Internet ohne Einschränkungen abrufbar.

2. Keine Altersfreigabe bei Fernsehsendungen

Rundfunkveranstalter von Fernsehsendungen unterliegen keiner Pflicht zur Altersfreigabekennzeichnung vor der Ausstrahlung eines Filmes (z.B. TV-Movie) oder einer sonstigen Sendung. Sie können nach §§ 5, 7 JMStV selbst bzw. durch ihren Jugendschutzbeauftragten bewerten, ob ein Angebot jugendschutzrelevant ist und im Falle einer Entwicklungsbeeinträchtigung Sendezeitbeschränkungen vorsehen.

Private Rundfunkveranstalter haben zudem die Möglichkeit, freiwillig Sendungen der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) zur Bewertung vorzulegen. Sendungen ohne ersichtliche Jugendschutzrelevanz werden erst gar nicht bei der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen vorgelegt. Der Jugendschutz im Fernsehen hat sich insgesamt als effektiv erwiesen, Angebote werden seitens der Medienaufsicht kaum beanstandet.

3. Keine Altersfreigabe bei On-Demand-Diensten

Auch Anbieter von Telemedien (Internetangebote) einschließlich Film-On-Demand-Diensten unterliegen keiner Pflicht zur Altersfreigabekennzeichnung vor der Online-Verbreitung eines Filmes oder eines sonstigen Angebotes. Es erfolgt – wie im Fernsehrundfunkbereich – eine jugendschutzbezogene Eigenbewertung des Anbieters. Auch hier besteht grundsätzlich die Möglichkeit der (freiwilligen) Konsultation einer Selbstkontrolleinrichtung, z.B. der FSM. Diese wird in der Praxis aber insbesondere bei der Alterseinstufung nicht konsultiert, so dass es fast ausschließlich bei der Eigenverantwortung und Bewertung durch die Anbieter verbleibt. Dies gilt im Filmbereich vor allem für den Bereich der On-Demand-Streaming-Dienste wie Amazon und Netflix, deren Marktanteil bei der jugendschutzrelevanten Altersgruppe der 14-19jähren gemäß der ARD/ZDF-Onlinestudie 2017 erheblich zugenommen hat und weiter zunimmt.

Im Bereich der mobilen Apps hat sich seit 2013 das Selbstklassifizierungssystem IARC etabliert. Der internationale Alterseinstufungszusammenschluss ist eine Kooperation der verschiedenen verantwortlichen Organisationen für Alterskennzeichnungen, die ein einheitliches, globales System zur weltweiten Altersbewertung von digital vertriebenen Apps und Spielen bietet. Deutsche App-Anbieter füllen – statt einer Eigenbewertung – einen Fragebogen zu den App-Inhalten aus und erhalten automatisiert ein USK-Label, das optisch der USK-Altersfreigabekennzeichnung bei Spielbildträgern nachgebildet ist. Das Selbstklassifizierungssystem gewährleistet für Millionen von Apps einen effektiven Jugendmedienschutz. Aufsichtsfälle wegen Falschklassifizierungen sind bisher nicht bekannt. Die von der USK nach manueller Überprüfung erfolgten Korrekturen von Selbstklassifizierungen bewegen sich im Promillebereich.

4. Vorab-Altersfreigabe bei Film/Spiel-Bildträgern

Bei dem marktanteilsmäßig heute kleinsten Film-/Spiel-Distributionsweg der Bildträger (z.B. Blue-Ray Disc, DVD) ist eine Jugendschutz-Eigenbewertung von Medieninhalten durch den Anbieter hingegen nicht möglich. Dies gilt selbst dann, wenn der betreffende Inhalt offensichtlich keine Jugendschutzrelevanz hat. Auch die Nutzung eines Selbstklassifizierungssystems ist ausgeschlossen. Denn die im Kern aus den 1950er Jahren stammende Regelung des § 12 Abs. 1 und 3 JuSchG regelt immer noch ein strenges Verbot mir Erlaubnisvorbehalt. Danach gelten auch Film-Bildträger ohne Jugendschutzrelevanz bis zu einem Freigabe-Verwaltungsakt durch die Obersten Landesjugendbehörden als „nicht gekennzeichnet“ mit der Folge von Verbreitungsbeschränkungen und einem Versandhandelsverbot. Die gegenüber der Rundfunk- und Internetverbreitung restriktiveren Regeln des Bildträgervertriebs gelten weiter, obwohl die Nutzungshäufigkeiten für Filme und Serien im Fernsehen und bei Video-Streaming-Diensten gemäß der ARD/ZDF-Onlinestudie 2017 um ein Vielfaches höher sind als bei dem Bildträgerkonsum von DVD/Blue-Ray Disc.

Die exklusiv für den Bildträgervertrieb geltenden restriktiven Freigabe-Vorlagepflichten zwingen für nahezu jedes Produkt zu einem verwaltungsrechtlichen Freigabeverfahren, selbst wenn bei mehr als einem Drittel mit einer Altersbewertung „ab 0“ bzw. „ab 6“ keine Jugendschutzrelevanz vorhanden ist. Etwa ein weiteres Drittel erhält eine Altersfreigabebeschränkung „ab 12“, womit fast keine gesetzlichen Verbreitungsbeschränkungen einhergehen und z.B. im Internet eine Verbreitung ganztägig und ohne Zugangsbeschränkung erlaubt ist. Für die gesetzlich zwingenden Freigabe-Prüfungen entsprechender Objekte mit keiner oder geringer Jugendschutzrelevanz fallen selbst in vereinfachten Prüfverfahren erhebliche Kosten für den Vertreiber an.

5. Verfassungswidrigkeit der Bildträger-Freigabe

Das exklusiv für die Bildträgerverbreitung von Filmen und Spielen geregelte restriktivere System der Freigabe-Vorlagepflicht ist im Vergleich zu den Regelungssystemen der Anbieter-Eigenbewertung im Rundfunk und im Internet nicht mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG zu vereinbaren. Denn im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG bestehen im Zeitalter der Medienkonvergenz und der Digitalisierung keine Sachgründe einer Ungleichbehandlung mehr. Eine entsprechende Eigenbewertung durch Bildträgervertreiber – etwa im Rahmen eines Selbstklassifizierungssystems –  würde vielmehr erst eine Regulierungskonvergenz und regulative Gleichbehandlung aller Medienanbieter herstellen, welche der Medienkonvergenz derart Rechnung trägt, dass bei einem inhaltlich unverändert identischen Film der Jugendschutz ungeachtet der Verbreitungsweges und der Verbreiter regulativ gleichbehandelt wird. § 12 Abs. 1 und 3 JuSchG ist indes unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig.

Zugleich liegt ein Verstoß gegen die Filmfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vor. Die gesetzlich zwingende Überantwortung der Filmbewertungen an Landesbehörden exklusiv für Bildträger mit den einhergehenden wirtschaftlichen Mehrbelastungen der Vertreiber kann nicht (mehr) unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit dem Jugendschutz und Art. 5 Abs. 2 GG legitimiert werden. Dies gilt erst recht für Filmbildträger, die von vorneherein keine oder allenfalls eine geringe Jugendschutzrelevanz aufweisen sowie auch für Filminhalte, welche aufgrund ihrer bereits erfolgten Verwertung im Rundfunk eine sachverständige Bewertung – z.B. durch einen Jugendschutzbeauftragen oder die FSF – erfahren haben. Eine Behandlung derartiger Filme als „nicht gekennzeichnet“ mit der Folge erheblicher Verbreitungsrestriktionen bis zu einem anderslautenden behördlichen Freigabe-Verwaltungsakt ist unter Jugendschutzgesichtspunkten nicht erforderlich.

6. Konsequenzen

Die grundsätzlich zu begrüßenden Reformbemühungen des Bundes zur Etablierung eines medienkonvergenten Jugendschutzsystems wurden bisher von den Bundesländern aus Furcht vor dem Verlust eigener Kompetenzen behindert. Offen ist freilich, wie lange Bildträgervertreiber in dieser rechtspolitischen Pattsituation regulatorischen Stillstandes die verfassungswidrige Rechtslage zu ihren Lasten noch hinnehmen.

Eine Verfassungsbeschwerde gegen § 12 JuSchG ist grundsätzlich möglich. Die Klagefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG steht vorliegend nicht entgegen. Denn eine Verfassungsbeschwerde wegen gesetzgeberischen Unterlassens ist nach der Rechtsprechung des BVerfG fristlos möglich, wenn der Gesetzgeber im Hinblick auf einen verfassungsrechtlichen Auftrag, der auch in der Verpflichtung zur Nachbesserung bestehen kann, gänzlich untätig geblieben ist.

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