VG Berlin: Aberkennung der JusProG-Eignung durch KJM ist rechtswidrig

von Prof. Dr. Marc Liesching, veröffentlicht am 29.08.2019
Rechtsgebiete: MedienrechtInformationsrechtJugendschutzrecht|1440 Aufrufe

2012 hatte die KJM das Jugendschutzprogramm JusProg als geeignet angesehen und per Bescheid anerkannt. Auch in den Folgejahren wurde die hinreichende Tauglichkeit des Programms nicht in Abrede gestellt. Im Oktober 2016 hat die KJM aufgrund des 19. RfÄndStV die gesetzliche Zuständigkeit für die Anerkennung von Jugendschutzprogrammen verloren. Sie kann seither nur noch die Eignungsprüfungen anerkannter Selbstkontrolleinrichtungen im Hinblick auf die Einhaltung eines Beurteilungsspielraums überprüfen. Gemäß Bescheid vom 16.5.2019 wurde JusProG von der KJM dann nicht mehr als geeignet angesehen. Insbesondere wurde die alleinige Kompatibilität für das Betriebssystem Windows nicht mehr als ausreichend eingestuft. Die gegenteilige Bejahung der JusProg-Eignung durch die jetzt zuständige Selbstkontrolle FSM wurde in der KJM-Entscheidung als unvertretbar und als Überschreitung des FSM-Beurteilungsspielraums bewertet. Das VG Berlin hat diese Einschätzung der KJM nun im gestrigen Beschluss vom 28.8.2019 im Verfahren vorläufigen Rechtschutzes (Az. VG 27 L 164.19) als rechtswidrig angesehen.

Die Entscheidung des VG Berlin enthält eine rechtsmethodisch umfassende Auslegung der Anforderungen an die Eignung von Jugendschutzprogrammen gemäß § 11 JMStV insbesondere hinsichtlich der Frage, ob solche Programme für mehrere Betriebssysteme kompatibel sein müssen. Die nach meiner Einschätzung sehr fundierte und ohne Rechtsfehler gefasste Beschlussbegründung dürfte auch in einem etwaigen Beschwerde- sowie im Hauptsacheverfahren Bestand haben. Die Entscheidung ist darüber hinaus wertvoll für die künftige Auslegung der Anforderungen nach §§ 5, 11 JMStV.

1. In der Begründung des Beschlusses wird hinsichtlich der materiellen Rechtswidrigkeit  der KJM-Entscheidung im Wortlaut ausgeführt:

»c) Die Unwirksamkeitserklärung ist nach der vorliegend gebotenen Prüfung materiell rechtswidrig, weil der Antragsteller [FSM, Erl. des Verf.] mit der Anerkennung von JusProg nicht die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten hat.

aa) Für die Anerkennung von JusProG war der Antragsteller gemäß § 19a Abs. 2 Satz 2 JMStV zuständig, weil das Jugendschutzprogramm JusProg bei ihm zur Beurteilung eingereicht wurde. Er hat auch entsprechend § 19a Abs. 2 Satz 3 JMStV der KJM die Entscheidung und ihre Begründung schriftlich mitgeteilt.

bb) Die Anerkennung von JusProg weist keine Überschreitung des Beurteilungsspielraums auf.

(1) Die Tatbestandsvoraussetzung von § 19b Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 JMStV – eine Überschreitung der rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums bei der Geeignetheitsbeurteilung – liegt nicht vor.

Der Antragsteller ist nicht von einem unrichtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs – die Kriterien für die Eignungsanforderungen hat die KJM nicht gemäß § 11 Abs. 3 JMStV durch den Erlass von Richtlinien konkretisiert – ausgegangen.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin setzt § 11 Abs. 1 JMStV nicht voraus, dass Jugendschutzprogramme einen plattform- und systemübergreifenden Schutz bieten.

Ein solches Erfordernis ergibt sich nicht aus dem Wortlaut. Nach § 11 Abs. 1 JMStV sind Jugendschutzprogramme Softwareprogramme, die Alterskennzeichnungen nach § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 JMStV auslesen und Angebote erkennen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen (Satz 1). Sie sind geeignet, wenn sie einen nach Altersstufen differenzierten Zugang zu Telemedien ermöglichen und eine dem Stand der Technik entsprechende Erkennungsleistung aufweisen (Satz 3). Zudem müssen sie benutzerfreundlich ausgestaltet und nutzerautonom verwendbar sein (Satz 4). Unter dem Begriff des Stands der Technik ist „[i]n Anlehnung an die immissionsschutzrechtliche Verwendung des Begriffs […] der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen zu verstehen, der die praktische Eignung der Maßnahme im Hinblick auf die angestrebten Ziele insgesamt gesichert erscheinen lässt“ (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Dass der Einsatz des Jugendschutzprogramms „flächendeckend“ sein muss, ergibt der Wortlaut nicht.

Auch der Gesetzeshistorie lässt sich das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen nicht entnehmen. Der heutigen Fassung des § 11 Abs. 1 JMStV gingen eine komplexe Diskussion und vielfältige Entwurfsfassungen seit den späten 1990er Jahren voraus […]. In Vorbereitung des 19. RÄndStV legten die Länder am 10. Oktober 2014 ein Eckpunktepapier zur Novellierung des JMStV vor. Darin sahen sie (in § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 der Entwurfsfassung) folgende Formulierung vor: „Außerdem sollen sie [die Jugendschutzprogramme] jeweils für die am meisten genutzten Betriebssysteme zur Verfügung stehen“ (S. 4). Zu diesem Eckpunktepapier gingen zahlreiche Stellungnahmen ein […]

Im Wortlaut des im Rahmen des § 19 RÄndStV neugefassten § 11 Abs. 1 JMStV findet sich das Erfordernis einer Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme für die am meisten genutzten Betriebssysteme nicht mehr wieder, ohne dass darauf in der Gesetzesbegründung eingegangen wird. Lediglich in der Gesetzesbegründung zum neugefassten § 11 Abs. 2 JMStV – nach dem zur Beurteilung der Eignung auch solche Programme vorgelegt werden können, die lediglich auf einzelne Altersstufen ausgelegt sind oder den Zugang zu Telemedien innerhalb geschlossener Systeme ermöglichen […] – heißt es: „Das Ziel plattform- und geräteübergreifender Lösungen bleibt bestehen. Es soll jedoch vermieden werden, dass funktionierenden Teillösungen eine Geeignetheitsprüfung verwehrt wird“ (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Ein plattform- und systemübergreifender Schutz von Jugendschutzprogrammen ist also lediglich an anderer Stelle als Zielvorstellung in die Gesetzesbegründung aufgenommen worden, ebenso wie die Intention, mit der Stärkung der Rolle der anerkannten Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle zu erreichen, dass Jugendschutzprogramme „möglichst verbreitet eingesetzt werden können“  (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Die Staatsvertragsgeber haben die Frage des Erfordernisses eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen damit erkennbar nicht übersehen, sondern haben sich hiermit intensiv auseinandergesetzt und sich im Ergebnis dagegen entschieden, ein solches Erfordernis aufzunehmen (s.a. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26: „Die hier aufgeführten Voraussetzungen beschränken sich auf inhaltliche Anforderungen. Auf weitere Anforderungen wie Hardware- und Softwareanforderungen wird … verzichtet.“). Dies streitet für deren Vorstellung, dass – wie zuvor – vielmehr mehrere Jugendschutzprogramme zusammen genommen möglichst alle Betriebssysteme und Endgeräte abdecken sollten […].

Zudem war die Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme jeweils für die am meisten genutzten Betriebssysteme bereits in dem Eckpunktepapier nur als Sollvorschrift formuliert und damit jedenfalls nicht als zwingend vorausgesetzt. Auch stellte das Eckpunktepapier auf die Verfügbarkeit der Jugendschutzprogramme jeweils für die am meisten genutzten Betriebssysteme und nicht für die meistgenutzten Endgeräte ab. Jedenfalls bei der Internetnutzung mit Desktop- und Notebook-PCs ist aber auch heute Windows das am meisten genutzte Betriebssystem […]. Die Auslegung anhand der Gesetzeshistorie ergibt somit, dass Teillösungen gegenüber keiner – system- oder plattformübergreifenden – Lösung als vorzugswürdig angesehen wurden, insbesondere vor dem Hintergrund der insgesamt geringen Verbreitung bzw. Nutzung von Jugendschutzprogrammen durch Eltern […].

Auch eine systematische Auslegung spricht – entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin – nicht zwingend für das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 JMStV gilt: sofern Anbieter Angebote, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen oder gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, verbreiten oder zugänglich machen, haben Sie dafür Sorge zu tragen, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufen sie üblicherweise nicht wahrnehmen. Dieser Pflicht können Anbieter gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV auf drei Möglichkeiten entsprechen, wobei die ersten beiden Möglichkeiten unter Nr. 1 als technische Lösungen zusammengefasst sind: Anbieter können durch technische oder sonstige Mittel die Wahrnehmung des Angebots durch Kinder oder Jugendliche der Betroffenen Altersstufe unmöglich machen oder wesentlich erschweren (Möglichkeit 1…), sie können ihre Angebote mit einer Alterskennzeichnung versehen, die von geeigneten Jugendschutzprogrammen nach § 11 Abs. 1 und Abs. 2 JMStV ausgelesen werden kann (Möglichkeit 2…), oder sie können die Zeit, in der die Angebote verbreitet oder zugänglich gemacht werden, so wählen, dass Kinder oder Jugendliche der Betroffenen Altersstufe üblicherweise die Angebote nicht wahrnehmen (Möglichkeit 3…). Während also Möglichkeiten 1 und 3 voraussetzen, dass in jedem einzelnen Fall eines entwicklungsbeeinträchtigenden Angebots die Wahrnehmbarkeit üblicher Weise ausgeschlossen ist, führt die streitgegenständliche Möglichkeit 2 zu einer umfassenden Anbieterprivilegierung, sofern es tatsächlich ein als geeignet anerkanntes Jugendschutzprogramm gibt […]. Allein dadurch, dass Anbieter ihre Angebote mit einer Alterskennzeichnung versehen, die von geeigneten Jugendschutzprogrammen nach § 11 Abs. 1 und Abs. 3 JMStV ausgelesen werden kann, haben sie ihre Pflicht aus § 5 Abs. 1 Satz 1 JMStV erfüllt. Die Antragsgegnerin meint, dieses Ergebnis sei angesichts des Verfassungsrangs des Jugendschutzes nur dann gerechtfertigt, wenn Möglichkeit 2 zu einem vergleichbaren Jugendschutzniveau wie die Möglichkeiten 1 und 3 führt. Dies sei nicht der Fall, wenn trotz Alterskennzeichnung alle Angebote durch die Anbieter nur bei einem Teil der Internetzugriffe – nämlich denen über das Betriebssystem Windows – tatsächlich üblicherweise verhindert wird, dass Kinder oder Jugendliche der betroffenen Altersstufen entwicklungsbeeinträchtigende Angebote wahrnehmen. Dieser Ansicht folgt die Kammer nicht.

Eine Zusammenschau des § 11 Abs. 1 mit Abs. 2 JMStV ergibt nämlich, dass ein Nebeneinander verschiedener Jugendschutzprogramme – auch fragmentierte Einzellösungen in sog. geschlossenen Systemen – gegenüber dem Nichteinsatz von Jugendschutzprogrammen präferiert wurde („Es soll jedoch vermieden werden, dass funktionierenden Teillösungen eine Eignungsprüfung verwehrt wird“, vgl. Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Auch ist der Systematik von § 5 Abs. 3 Satz 1 N. 1 Alt. 2 JMStV und § 11 Abs. 1 JMStV immanent, dass Jugendschutzlücken bei der Verwendung von Jugendschutzprogrammen nicht nur bei fehlender Lauffähigkeit auf allen Betriebssystemen, sondern auch bei einer tatsächlichen Nichtnutzung durch Eltern entstehen […]. Eine fehlende wesentliche Verbreitung der Jugendschutzprogramme führt aber nicht zum Wegfall der Anbieterprivilegierung; auch kann eine Anerkennung nicht vom Nachweis einer wesentlichen Verbreitung der jeweiligen Jugendschutzprogramme abhängig gemacht werden (...). Zudem hatte der Staatsvertragsgeber, wie oben bei der Gesetzeshistorie dargelegt, Kenntnis von der Diskrepanz zwischen dem Schutzniveau der verschiedenen Möglichkeiten des § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV und des Vorhandenseins von nur auf Windows lauffähigen Jugendschutzprogrammen. Angesichts dessen zeigt § 11 JMStV, dass die Prämisse des gleichen Schutzniveaus der drei Möglichkeiten in § 5 Abs. 3 Satz 1 JMStV nicht tragfähig ist.

Dieses Ergebnis stützt auch die teleologische Auslegung. Sinn und Zweck der Anerkennung von Jugendschutzprogrammen durch anerkannte Einrichtungen der Freiwilligen Selbstkontrolle ist „ein neuer Impuls […] damit solche Programme zur Marktreife gebracht und möglichst verbreitet eingesetzt werden können“ (Amtl. Begr. zum 19. RÄndStV, Bay LT-Drs. 17/9700, S. 26). Wie oben erwähnt, war Ziel der Neuregelung des § 11 JMStV, den technischen Jugendmedienschutz – insbesondere in der Ausgestaltung anerkannter Jugendschutzprogramme – zu stärken und zu fördern. Dabei wurden Jugendschutzprogramme gegenüber eigenen technischen Lösungen der Anbieter oder Zeitgrenzen deshalb als vorzugswürdig angesehen, weil sie gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 JMStV neben dem Auslesen von Alterskennzeichnungen auch Angebote erkennen sollen, die geeignet sind, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen, d.h. auch vor entwicklungsbeeinträchtigenden Angeboten außerhalb des Anwendungsbereichs des JMStV Schutz bieten sollen […]. Diesem Sinn und Zweck würde es ersichtlich widersprechen, wenn man mit allzu strengen Voraussetzungen an die Geeignetheit von Jugendschutzprogrammen die Entwicklung solcher – wenigstens für Teilbereiche – verhindern würde.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin führt außerdem eine richtlinien- bzw. völkerrechtskonformen Auslegung anhand der Richtlinie 2010/13/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) – AVMD-Richtlinie – sowie das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (BGBl. 1992 II S. 121, 122) […] – UN-Kinderrechtskonvention – nicht zum Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzugeben, dass Gerichte bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist zu einer richtlinienkonformen Auslegung befugt sind [...]. Sie sind aber so lange nicht dazu verpflichtet, wie sie das Frustrationsverbot beachten, welche sich aus dem effet-utile -Gedanken des Art. 4 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union –EUV – ergibt [...]. Weder die AVMD-Richtlinie noch die UN-Kinderrechtskonvention machen jedoch so spezifische Vorgaben für die Ausgestaltung des technischen Jugendmedienschutzes, dass daraus das Erfordernis eines plattform- und systemübergreifenden Schutzes von Jugendschutzprogrammen herzuleiten wäre. Die Antragsgegnerin führt selbst an, dass Art. 6a Abs. 1 Satz 1 AVMD-Richtlinie – wonach die Mitgliedstaaten angemessene Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass audiovisuelle Mediendienste, die von ihrer Rechtshoheit unterworfenen Tele Medienanbietern bereitgestellt werden und die körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung von minderjährigen beeinträchtigen können, nur so bereitgestellt werden, dass sichergestellt ist, dass sie von Minderjährigen üblicherweise nicht gehört oder gesehen werden können – dem in § 5 Abs. 1 JMStV geregelten Gedanken der Anbieterverantwortung entspricht. Auch nach der neuen europäischen Rechtslage zählen zu solchen Maßnahmen beispielsweise die Wahl der Sendezeit, Mittel zur Altersverifikation oder andere technische Maßnahmen, die in einem angemessenen Verhältnis zu der potentiellen Schädigung durch die Sendung stehen müssen (Art 6a Abs. 1 Satz 2 und AVMD-Richtlinie). Jugendschutzprogramme fallen unter solche andere technische Maßnahmen, ohne dass sich hieraus über § 11 JMStV hinausgehende technische Anforderungen ergeben. Jedenfalls kann von einer „ Frustration“ der AVMD-Richtlinie durch die bisherige – früher auch von der KJM geteilte – Auslegung des § 11 JMStV keine Rede sein. Eine grundlegende Änderung der Rechtslage ist somit nicht ersichtlich [...]. Auch läuft der bisherige Jugendmedienschutz nicht derart leer, dass von einer Nichteinhaltung europa- und völkerrechtlicher Standards auszugehen ist. Ohnehin hat sich die UN-Kinderrechtskonvention seit den Anerkennungsentscheidungen von JusProg durch die KJM nicht geändert, so dass sie – anders als die Antragsgegnerin meint – jedenfalls keine neue Bewertung der Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 JMStV rechtfertigt«.

 

2. In der Begründung des Beschlusses wird im Rahmen der Prüfung eines besonderen Vollzugsinteresses des Bescheides im Wortlaut ausgeführt:

»Im Übrigen hat die Kammer auch erhebliche Bedenken hinsichtlich des Vorliegens eines besonderen Vollzugsinteresses. Das von der Antragsgegnerin angeführte Interesse an der Durchsetzung der öffentlichen Belange des verfassungsrechtlich geschützten Jugendschutzes entspricht lediglich dem allgemeinen Vollzugsinteresse. Anders als die Antragsgegnerin meint, dürfte auch die während des anhängigen Klageverfahrens fortgeltende Privilegierungswirkung im Sinne von § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 JMStV ein besonderes Vollzugsinteresse nicht begründen. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, dass die KJM selbst JusProg im Jahr 2011 als geeignet beurteilt hat und die Anerkennung von JusProg durch den Antragsteller im Jahr 2017 nicht beanstandet hat. Seit dieser Entscheidung hat sich weder an dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 JMStV noch an der Lauffähigkeit von JusProg allein auf dem Betriebssystem Windows etwas geändert, sodass nicht ersichtlich ist, warum das Abwarten einer Entscheidung in der Hauptsache nicht möglich sein soll«.

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