Länder übergeben Jugendschutzregulierung an den Bund – Was muss ein neues Jugendschutzgesetz jetzt regeln?

von Prof. Dr. Marc Liesching, veröffentlicht am 16.12.2019

Dass auf der Ministerpräsidentenkonferenz am 5.12.2019 einer neuen Medienordnung ohne Jugendschutzmodernisierung zugestimmt worden ist, stellt einen landespolitisch gewollten Auftrag an den Bund dar, nun in einer Erweiterung des Jugendschutzgesetzes die notwendigen regulatorischen Antworten für einen Jugendmedienschutz im 21. Jahrhundert zu geben. 5 Minimalziele muss das neue Jugendschutzgesetz erreichen, damit die Regelung des Jugendmedienschutzes wieder Akzeptanz findet – und dabei verfassungs- und europarechtskonform wird.

Nullus effectus sine lege

Von einem Zettel las die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin auf der Pressekonferenz der MPK ab, was die neue Medienordnung des MStV und des JMStV mit sich bringen soll. Im Anschluss stellte eine Journalistin eine simple Frage zu den konkreten Regelungsinhalten, welche die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten soeben beschlossen hatten. Mit Bezug auf die allgemein gehaltene Bemerkung von Malu Dreyer, dass die Landesmedienanstalten sich zu einer „schlagkräftigen Einheit“ zusammentun würden, wollte die Journalistin wissen, wie das denn aussehen werde: „Werden bestimmte Inhalte gesperrt, gibt es Geldbußen oder wie kann ich mir das vorstellen?“. Die Antwort der rheinland-pfälzischen Ministerpräsidentin war in der Sache präzise und korrekt: „Kann ich Ihnen jetzt im Moment nicht beantworten“.

Denn weder der Medienstaatsvertrag noch der in diesem Beitrag im Mittelpunkt stehende Jugendmedienschutz-Staatsvertrag geben neue Antworten darauf, wie aus 14 Landesmedienanstalten, die seit 2003 trotz bestehendem gesetzlichen Auftrag (§ 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 4 RStV) keine einzige Sperranordnung getroffen haben und deren zuständiges Organ „KJM“ im Zeitraum von 2 Jahren  (März 2017 – Februar 2019) weniger als 2 Jugendschutzverstöße im Internet pro Woche festgestellt hat, eine „schlagkräftige Einheit“ werden soll.

Dies fällt aber im Grunde nicht auf und eigentlich auch kaum ins Gewicht, weil die nun beschlossenen Petitessen im JMStV schon materiell keinerlei Veränderung an dem verkrusteten und nach Mediensparten der 1990er Jahre differenzierenden System bewirken. Wie bereits in einem Beck-Blog-Beitrag ausführlicher dargestellt worden ist, ergeben sich keine strukturellen Veränderungen durch die JMStV-Schein-Novelle.

Die nun gegenüber den fatalen Fehlern des vormaligen Diskussionspapiers korrigierten Regelungen zu Video-Sharing-Diensten – jetzt in § 5a JMStV geregelt – bringen gegenüber §§ 10b ff. TMG-E kaum einen Mehrwert, begründen für die Anbieter aber eher unzumutbare Aufsicht-Doppelzuständigkeiten, die ohnehin für große Anbieter noch neben die NetzDG-Aufsichtsägide des Bundesamts für Justiz treten.

Die Etablierung eines Marktortprinzips in § 2 Abs. 1 S. 2 und 3 JMStV ist aufgrund der Unvereinbarkeit mit dem Herkunftslandprinzip (Art. 3 ECRL) europarechtswidrig und nicht wirksam. Ungeachtet dessen sendet es wirtschaftspolitisch das Signal an alle Start-Up Unternehmen und Medienanbieter, sich überall in Europa niederzulassen, nur nicht in Deutschland – auch nicht mit Dependancen oder Marketing-Tochterunternehmen. § 2 Abs. 1 S. 2 und 3 JMStV appelliert eher: „Packt die Koffer oder bleibt gleich weg!“ – Denn dann kann man sicher sein, von dem schon jetzt komatösen Jugendschutzvollzug mit Auslandsbezug unbehelligt zu bleiben. Und dem (neuen) NetzDG geht man gleich mit aus dem Weg.

Im Übrigen belässt die Schein-Novelle der Länder den Jugendmedienschutz im letzten Jahrhundert. Sie bildet nicht ansatzweise die seit mehr als 10 Jahren real existierende Medienkonvergenz ab, sondern hält an einer antiquierten Differenzierung nach Mediensparten-Artefakten fest, an die jeweils unterschiedliche Verfahren und Rechtsfolgen geknüpft werden.

Länderauftrag an den Bund

Der auf der Ministerpräsidentenkonferenz bewusst geleistete Offenbarungseid gegen den Jugendmedienschutz ist im Grunde zu begrüßen. Denn er kann nur als landespolitisch gewollter und konkludent geäußerter Auftrag an den Bund verstanden werden, nun in Erweiterung der bisherigen Bestimmungen des Jugendschutzgesetzes eine zeitgemäße, medienkonvergente Regulierung zu schaffen.

Dass die Bundesländer bewusst die medienkonvergente Jugendschutzregulierung dem Bund überantworten wollen, ergibt sich dabei gerade aus dem nun vollzogenen weitgehenden Novellierungs- und Modernisierungsverzicht im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag. Zudem haben die Länder bei den Marginalien der JMStV-Novelle von vorneherein den Bund in keinem Stadium einbezogen, was ebenfalls darauf hindeutet, dass man die „große Lösung“ einer umfassenden Regulierung im JuSchG vorbehalten wollte. Auch der Umstand, dass bei den befassten Referentinnen und Referenten sowie Staatssekretärinnen und Staatssekretären auf Landesebene eine hohe Fachexpertise und Erfahrung  im Jugendmedienschutz anzunehmen ist, spricht dafür, dass der Regulierungsverzicht in der JMStV-Schein-Novelle nicht darauf zurückzuführen ist, dass die Länder „nicht können“, sondern dass sie vielmehr nicht wollten.

Mindestvoraussetzungen einer zeitgemäßen Jugendschutzregulierung auf Bundesebene

Der Bund, insbesondere das BMFSFJ, steht nun in der besonderen Verantwortung, den Regulierungsauftrag der Bundesländer für einen zeitgemäßen Jugendmedienschutz in einem Gesetz zur Änderung des Jugendschutzgesetzes umzusetzen. Dabei ist es voraussichtlich die letzte Chance, einen wirklich medienkonvergenten und der Medienrealität entsprechenden Jugendmedienschutz im 21. Jahrhundert zu etablieren, der in der Gesellschaft – sowohl bei Eltern, Kindern und Jugendlichen als auch bei Anbietern – Akzeptanz findet.

Unabdingbar erscheinen hierfür 5 Mindestanforderungen an eine JuSchG-Novelle:

1. Echte Medienkonvergenz

Im Jugendschutzgesetz darf keine Differenzierung nach antiquierten Mediensparten aufrechterhalten werden. Es muss anerkannt werden, dass für den Jugendschutz unerheblich ist, ob ein Film-, Spiel- oder sonstiger Medieninhalt offline oder online verbreitet wird. Sofern gleichwohl unterschiedliche Verfahren und Rechtsfolgen aufrechterhalten würden, ergäbe sich eo ipso die Frage der Verfassungswidrigkeit mit Blick auf Art. 3 GG.

Was online entschieden worden ist, muss auch offline gelten – und umgekehrt. Langwierige Doppelverfahren oder 3-Stop-Shops wie nach dem praktisch kaum noch genutzten JMStV-„Durchwirkungs“-Verfahren über die KJM sabotieren Jugendschutz-Effizienz, -Konsistenz und -Transparenz. Alle etablierten Selbstkontrollen FSF, FSM, FSK und USK sind hinsichtlich ihrer Kompetenzen und der Rechtsfolgen ihrer Entscheidungen zudem gleichzustellen.

2. Einfachheit und Transparenz

Einmal getroffene Entscheidungen einer Online- oder Offline-Selbstkontrolle gelten hinsichtlich der Altersstufe für alle Verbreitungswege und werden einheitlich gekennzeichnet. Jugendschutzinformationen für Eltern, Kinder und Jugendliche sollten neue Interaktionsrisiken berücksichtigen, sind aber einfach zu gestalten und vor Überkomplexität zu schützen. Nur so wird Jugendschutz für Eltern verstehbar – ungeachtet des Verbreitungswegs. 

3. Vermeidung von Doppelzuständigkeiten, Verschlankung von Aufsichtsstrukturen

Es bedarf klarer Zuständigkeiten für Anerkennungs-, Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen und Verfahrenseffizienz, ohne dass es auf Stellungnahmen, Zustimmungen oder Konsultationen anderer Aufsichtsstellen ankommt. Auch hier ist das seit 2003 funktionierende Primat der Selbstregulierung zu beachten und auszubauen. Mehrfachregulierung und Kompetenzüberschneidungen mit Aufsichtsägiden aufgrund NetzDG, TMG und JMStV sind auszuschließen.

4. Stärkung der Selbstregulierung

Dass durch die AVMD-RL vorgegebene Ziel der Stärkung der Selbstregulierung kann dadurch umgesetzt werden, positive Anreize für Anbieter zu schaffen, ihre Inhalte zu kennzeichnen und selbstregulative Konzepte in ihre Angebote zu integrieren. Dies wäre leicht über Haftungsprivilegierungen in einem Stufenmodell umzusetzen, welches auch automatisierte Alterseinstufungen berücksichtigt.

5. Achtung europarechtlicher Binnenmarktprinzipien

Die Beachtung der Dienstleistungsfreiheit und des Herkunftslandprinzips nach Art. 3 ECRL sind zwingend. Die nationalstaatliche Umsetzung der europarechtlichen Standards eröffnet erst die Niederlassungsoption Deutschland für Start-Up Unternehmen und Medienanbieter und verhindert, dass deutsche Jugendschutzregulierung weiter zu einer utopischen Filterblase ohne faktischen Regulierungszugriff in einer globalisierten Welt degeneriert.

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3 Kommentare

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Die LTO-Presseschau:

Jugendschutz: Dass der beschlossene Medienstaatsvertrag keine konkreten Regelungen zum Jugendmedienschutz enthält, ist nach Rechtsprofessor Marc Liesching (community.beck.de) "im Grunde zu begrüßen". Der Umstand könne "nur als landespolitisch gewollter und konkludent geäußerter Auftrag an den Bund verstanden werden", selbst tätig zu werden. Der Autor nennt fünf diesbezügliche "Mindestanforderungen".

Sehr geehrter Herr Professor Liesching,

damit bei den Leserinnen und Lesern Ihres Blogbeitrags keine Missverständnisse entstehen, erlaube ich mir einen erläuternden Hinweis: Die Länder haben sich gegenüber dem beim Bund zuständigen BMFSFJ bereits Ende 2018 bereit erklärt, im Medienstaatsvertrag zunächst nur die jugendschutzrechtlichen Vorgaben der AVMD-Richtlinie umzusetzen. Die auch aus Ländersicht dringend notwendige Grundsatzreform des deutschen Jugendmedienschutzes sollte dann – gerade auch in Erwartung des damals angekündigten Entwurfes eines novellierten JuSchG – in enger Abstimmung zwischen Bund und Ländern und unter Wahrung der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes erfolgen. In diesen Gesprächen befinden wir uns derzeit – mit dem Ziel eines insgesamt kohärenten und zeitgemäßen Jugendmedienschutzes.

Von einem länderseitig „konkludent geäußerten Auftrag an den Bund“ kann also nicht einmal im Ansatz die Rede sein.

Auch Ihre Kritik an den Landesmedienanstalten kann ich nicht teilen. Zumindest ein Hinweis auf das erst diesen Monat eingeleitete und mit großem Medienecho begleitete Verfahren der Landesmedienanstalten gegen Twitter wegen frei zugänglicher Pornografie oder auf die ebenfalls im Dezember auf Druck der Landesmedienanstalten erfolgte Sperrung gewaltverherrlichender sowie frauen- und schwulenfeindlicher Videos des Rappers Bushido auf YouTube wäre aus meiner Sicht wünschenswert und auch für Ihre Leser sicher wissenswert gewesen.

Mit freundlichen Grüßen

Heike Raab

Medienstaatssekretärin Rheinland-Pfalz

Koordinatorin der Rundfunkkommission

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Sehr geehrte Frau Raab,

haben Sie vielen herzlichen Dank für Ihren Beitrag. Der Beck-Blog ist genau dafür gedacht, einen Austausch und Fachdiskurs zu führen. Vor diesem Hintergrund begrüße ich es sehr, dass Sie sich aus der federführenden Staatskanzlei Rheinland-Pfalz zur JMStV-Novellierung zu Wort melden.

Ich danke Ihnen vor allem für die mir bislang nicht bekannte, sehr wichtige Information, dass die Länder mit dem BMFSFJ verabredet haben, jetzt im Dezember 2019 über die MPK nur in einem ersten Schritt ein „kleine“ JMStV-Novelle anlässlich der AVMD-RL zu beschließen und gleichzeitig eine große Grundsatzreform auch des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages für 2020 vorzubereiten, die Sie – ebenso wie ich – als dringend notwendig erachten.

Die von der Ministerpräsidentin Malu Dreyer anlässlich des MStV-MPK-Beschlusses geäußerte Hoffnung, dass nun „auch das Jugendschutzgesetz zeitgemäß angepasst wird“, hatte ich bisher so verstanden, dass Frau Dreyer den JMStV jetzt schon nach den sehr geringfügigen Änderungen im Dezember 2019 als zeitgemäß und ausreichend novelliert einschätzt und nun für die große Grundsatzreform nur auf das Bundes-Jugendschutzgesetz setzt. Hieraufhin ist der Duktus dieses Blog-Beitrags entstanden, dass nun der Bund im Jugendschutzgesetz alles regeln muss. Da dies nach Ihrem Hinweis nicht zutrifft und nun für 2020 eine große Grundsatzreform auch des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages kommen soll, bitte ich um Entschuldigung für das Missverständnis – auch gegenüber der Leserschaft dieses Blogs. 

Ihr Kommentar ist aus meiner Sicht eine tolle Neuigkeit, die ich zur Richtigstellung des obigen Blog-Textes in Anlehnung an die Gegendarstellungsvoraussetzungen des neuen § 20 Abs. 1 S. 2 MStV gerne in einem weiteren, eigenständigen Blog-Beitrag veröffentlichen werde. Erlauben Sie mir bitte dazu die Nachfrage:

Wann wird in 2020 voraussichtlich der Entwurf einer dringend notwendigen Grundsatzreform des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages als Diskussionspapier verfügbar sein? Erfolgt dies nach den von Ihnen erwähnten Gesprächen mit dem Bund gemeinsam mit einem BMFSFJ-Entwurf eines neuen Jugendschutzgesetzes?

Gestatten Sie mit bitte auch noch eine Bemerkung zu den von Ihnen beschriebenen jüngsten Aktionen der Landesmedienanstalt MA HSH. Ich fände es natürlich grundsätzlich gut, wenn Landesmedienanstalten nun mehr als 15 Jahre nach Inkrafttreten des § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 4 RStV anfangen zu überlegen, wie sie Host- und Access-Provider bei ausländischen Angeboten in die Pflicht nehmen können. Die große Medienaktion zu den Bushido-Videos auf Youtube ist mir selbstverständlich nicht entgangen. Es ist aber etwas ganz anderes, ein paar Videos ins Ausland (nach Irland) zu melden, oder nach § 20 Abs. 4 JMStV im Inland wegen ausländischer Videos mit Sperrungsanordnungen inländische Host- und Access-Provider zu verpflichten. Nur Letzteres ist Gegenstand dieses Blogbeitrags.

Es ist aus der Perspektive der Landesmedienanstalten schon mit Blick auf ein "großes Medienecho" verständlich, in Pressemitteilungen als Jugendschutzerfolg zu kommunizieren, dass indizierte Lieder von Bushido - etwa des Sonny Black Albums - bei Youtube jetzt eigentlich nicht mehr abrufbar sein sollten und Kinder und Jugendliche nun gezwungen sind, Bushido woanders, z.B. bei Soundcloud zu hören, oder bei Youtube zu bleiben und sich für ein paar Wochen mit Videos der auf Konzerten gespielten indizierten Lieder z.B. in Köln, Leipzig, Stuttgart, etc. zu begnügen. Es ist auch in Ordnung, das Vorgehen gegen den textbasierten Dienst Twitter als Schlag gegen Internetpornographie zu betrachten, da jetzt Pornographie nur noch z.B. über Youporn.com, Porntube.com oder einfach in der Videosuche der Suchmaschine Bing.com millionenfach frei abgerufen werden kann. Nach meiner persönlichen Einschätzung geht es indes nicht um die Größe des Medienechos, sondern um die Effektivität des Jugendmedienschutzes.

Gegenstand meines Blog-Beitrags waren nicht medienwirksame Infothek-Mitteilungen der MA-HSH, nach denen in Irland Meldung über ein paar gesichtete Videos gemacht wird, sondern um ordnungsrechtliche Aufsichtsmaßnahmen der dauerhaften und durchsetzbaren Sperrungsanordnung nach § 20 Abs. 4 i.V.m. § 59 Abs. 4 RStV (bzw. alsbald § 111 Abs. 3 MStV).

Solche könnten etwa bei massiv diskriminierenden und volksverhetzenden, ausländischen Webseiten gegen Access-Provider in Deutschland gerichtet werden, um die Abrufbarkeit z.B. von Todeslisten von mit Judensternen gekennzeichneten Bürgerinnen und Bürgern in Deutschland auf der Webseite Judas Watch dauerhaft zu unterbinden. Ich bin mir sicher, dass Sie ein solches Vorgehen der Landesmedienanstalten gerade nach der antisemitischen Tat in Halle ebenfalls begrüßen würden. Und sofern dies als wichtig angesehen wird, gäbe es aufgrund einer solche Sperranordnung für Landesmedienanstalten wahrscheinlich auch ein "großes Medienecho". Für Sperranordnungen besteht in dem von Ihnen federführend betreuten JMStV in § 20 Abs. 4 seit bald 17 Jahren eine rechtliche Grundlage, welche bislang in keinem einzigen Fall angewandt worden ist.

Erlauben Sie mir daher bitte in diesem Zusammenhang die Rückfrage, weshalb die Regelung des § 20 Abs. 4 JMStV i.V.m. § 59 Abs. 4 RStV (bzw. nunmehr § 111 Abs. 3 MStV) im Rahmen der jetzigen Novellierung unverändert geblieben ist. Hat sie sich nach Ihrer persönlichen Einschätzung bewährt?

Abschließend möchte ich Ihnen nochmals recht herzlich für Ihren wertvollen Hinweis danken, der mit Blick auf die von Ihnen angekündigte und als dringend notwendig erachtete JMStV-Grundsatzreform 2020 eine wichtige Richtigstellung beinhaltet. Dass ich in dem Blog-Beitrag aufgrund der zitierten Äußerung Ihrer Ministerpräsidentin irrig davon ausgegangen bin, dass nunmehr lediglich eine JuSchG-Änderung durch den Bund im Raum steht und nicht auch eine große JMStV-Novellierung, bitte ich zu entschuldigen.

Ich freue mich auf Ihre Antwort und wünsche Ihnen und allen Leserinnen und Lesern des Beck-Blogs schöne Weihnachtstage und einen guten Start in 2020.

Herzliche Grüße

Marc Liesching

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