EU Kommission: Medienstaatsvertrag verstößt gegen EU-Recht

von Prof. Dr. Marc Liesching, veröffentlicht am 29.04.2020

Die Kommission hat im Rahmen der Notifizierung des Medienstaatsvertrages am 27.4.2020 in „Bemerkungen“ i.S.d. Art. 5 Abs. 2 RL 2015/1535 mitgeteilt, dass der MStV im Falle einer Regulierungsausrichtung auf Medienplattformen und Medienintermediäre in anderen EU-Mitgliedstaaten gegen das Herkunftslandprinzip der E-Commerce-Richtlinie (ECRL) verstoßen würde.  Entgegen der ursprünglichen Intention der Bundesländer und dem Wortlaut des § 1 Abs. 8 MStV-Entwurf sind die neuen Länderregelungen nach Auffassung der Kommission grundsätzlich nicht anwendbar auf nahezu alle markrelevanten Diensteanbieter wie Facebook, Youtube und Twitter, da diese ihren Sitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat haben.

I. Ursprüngliches MStV-Ziel der Regulierung internationaler Diensteanbieter

Nach der Intention der Landesregierungen sollte der Medienstaatsvertrag vor allem bei großen, marktrelevanten Plattformbetreibern gelten. Zwar sieht § 1 Abs. 7 MStV im Grundsatz vor, dass für „Anbieter von Telemedien“ der Staatsvertrag nur gilt, „wenn sie nach den Vorschriften des Telemediengesetzes in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen sind“. Hiervon macht dann aber Absatz 8 Satz 1 sogleich eine Ausnahme für „Medienintermediäre, Medienplattformen und Benutzeroberflächen, soweit sie zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind“.  Danach wären eigentlich auch soziale Netzwerke wie Facebook, Youtube und Twitter sowie Suchmaschinen wie Google vom Anwendungsbereich des deutschen Medienstaatsvertrages erfasst (siehe hierzu Hönig d’Orville, ZUM 2019, 104, 108; Ory, ZUM 2019, 139, 145).

Auch in der aktuellen Mitteilung der EU-Kommission vom 27.4.2020 (MSG 303 IND – 2020/0026/D) wird davon ausgegangen, dass der MStV-Entwurf auch solchen Anbietern in anderen EU-Mitgliedstaaten nationalstaatliche Verpflichtungen auferlegen will. Insoweit heißt es im Wortlaut:

Im Hinblick auf den räumlichen Anwendungsbereich des notifizierten Entwurfs bestätigen die deutschen Behörden in ihrer Antwort auf das Ersuchen der Dienststellen der Kommission um ergänzende Informationen, dass bestimmte Verpflichtungen gemäß dem notifizierten Entwurf (§§ 78 ff. und 91 ff.) für Diensteanbieter (Anbieter von Medienplattformen, Benutzeroberflächen und Medienintermediären) gelten würden, die einen Schwellenwert von Nutzern überschreiten, unabhängig davon, ob sie im deutschen Staatsgebiet oder in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind. Dies bedeutet, dass bestimmte Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft, die in einem anderen Mitgliedstaat als Deutschland niedergelassen sind, ebenfalls erfasst werden, sofern die Zahlen von täglichen Nutzern pro Monat, denen sie einschlägige Dienste erbringen, die festgelegten Schwellenwerte überschreiten.

II. Beachtung des Herkunftslandprinzips (Art. 3 Abs. 2 ECRL)

Demgegenüber untersagt es Art. 3 Abs. 2 der E-Commerce-Richtlinie allen Mitgliedstaaten und damit auch Deutschland, „den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat (…) aus Gründen ein[zu]schränken, die in den koordinierten Bereich fallen“. Vor diesem Hintergrund war bis zu der Mitteilung der EU-Kommission vom 27.4.2018 fraglich, weshalb die Landesregierungen dennoch bisher davon ausgegangen sind, dass sie auch Dienstenanbieter im EU-Ausland durch nationalstaatliche Restriktionen des MStV reglementieren könnten, ohne die Vorgaben der E-Commerce-Richtlinie zu beachten.

Ausweislich der Bemerkungen der EU-Kommission sind die Länder offenbar der Ansicht gewesen, dass die E-Commerce-Richtlinie einschließlich des Herkunftslandprinzips für den Medienstaatsvertrag aufgrund der Anwendungsbereichsregelung des § 1 Abs. 6 ECRL nicht gelte. Die Norm lautet: „Maßnahmen auf gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Ebene, die unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und dem Schutz des Pluralismus dienen, bleiben von dieser Richtlinie unberührt“.

Nunmehr hat die EU-Kommission jedoch klargestellt, dass Art. 1 Abs. 6 ECRL die Regulierer des Medienstaatsvertrags nicht davon befreit, das Gemeinschaftsrecht einschließlich des Herkunftslandprinzips nach Art. 3 Abs. 2 ECRL zu beachten. Im Wortlaut wird in der Mitteilung der EU-Kommission vom 27.4.2020 (MSG 303 IND – 2020/0026/D) ausgeführt:

Die deutschen Behörden machen geltend, dass der notifizierte Entwurf unter Artikel 1 Absatz 6 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr falle, wonach „Maßnahmen auf gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Ebene, die unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt und dem Schutz des Pluralismus dienen, von dieser Richtlinie unberührt bleiben“. Um sich auf eine solche Bestimmung zu berufen, müssen die Maßnahmen tatsächlich und objektiv dem Schutz des Medienpluralismus dienen und in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen der Maßnahme stehen. In ähnlichen, relevanten Rechtssachen hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) an die Bedingungen erinnert, die die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, wenn sie Maßnahmen zur Sicherung des Pluralismus ergreifen, welche eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellen könnte . Darüber hinaus müssen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 Absatz 6, auch wenn die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung des Pluralismus nicht berührt, beim Erlass solcher Maßnahmen das weitere EU-Recht beachten, zu dem auch die Bestimmungen der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr gehören.

Daher werden mit Artikel 1 Absatz 6 die Bestimmungen der Richtlinie (im Gegensatz zu Artikel 1 Absatz 5) nicht ausgeschlossen, sondern wird vielmehr die Bedeutung hervorgehoben, die die EU dem Schutz des Pluralismus als einem Faktor beimisst, den die Mitgliedstaaten bei der Regulierung der Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft berücksichtigen mögen (vgl. Erwägungsgrund 63 der Richtlinie).

Darüber hinaus weist die EU Kommission ausdrücklich darauf hin, dass die in dem MStV-Entwurf geregelten Telemedien einschließlich Medienplattformen und Intermediäre auch „als Dienste der Informationsgesellschaft gemäß Artikel 2 Buchstabe a (….) anzusehen sind“ und auch „in den koordinierten Bereich der Richtlinie (….) fallen“, sodass das Herkunftslandprinzip der E-Commerce-RL vollumfänglich zu beachten ist.

III. EU-Kommission sieht Verstoß gegen das Herkunftslandprinzip

Die EU Kommission gelangt zu dem Schluss, dass der Medienstaatsvertrag-Entwurf grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringern, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind, Verpflichtungen auferlegt, wobei nur beispielhaft auf §§ 79, 93-95 MStV-Entwurf Bezug genommen wird. In diesem Zusammenhang weist die EU-Kommission auch auf die grundsätzlich sehr weite Auslegung des EuGH hinsichtlich der Frage hin, welche Maßnahmen das Potenzial haben, den freien Dienstleistungsverkehr zu beschränken. Vor diesem Hintergrund geht die EU-Kommission bei dem aktuellen MStV-Entwurf von einem Verstoß gegen das Herkunftslandprinzip aus.  Im Wortlaut wird in der Mitteilung der EU-Kommission vom 27.4.2020 (MSG 303 IND – 2020/0026/D) ausgeführt (Hervorhebungen des Verf.):

Die Kommission ist auf der Grundlage der verfügbaren Informationen und vorbehaltlich der Prüfung im folgenden Abschnitt der Auffassung, dass die in dem notifizierten Entwurf enthaltenen Verpflichtungen eine Beschränkung der Freiheit der grenzüberschreitenden Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft darstellen könnten, was einen Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr darstellen würde, da sie für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft gelten würden.

Die EU-Kommission geht schließlich auch nicht davon aus, dass eine Ausnahme vom Herkunftslandprinzip nach Art. 3 Abs. 4 ECRL vorliegen könnte. Zunächst weist sie darauf hin, dass die „deutschen Behörden“ schon gar nicht geltend gemacht haben, „dass die im notifizierten Entwurf enthaltenen restriktiven Maßnahmen, die vom Grundsatz der Herkunftslandkontrolle abweichen, gemäß Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr gerechtfertigt sind“. Die Kommission sieht aber auch keine Anhaltspunkte, dass die materiellen wie prozeduralen Voraussetzungen der Ausnahme gegeben sein könnten. Daher wird in der Mitteilung der EU-Kommission vom 27.4.2020 (MSG 303 IND – 2020/0026/D) weiter ausgeführt:

Aus den vorstehenden Erwägungen geht hervor, dass der notifizierte Entwurf geeignet ist, die freie grenzüberschreitende Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft durch Anbieter, die in anderen Mitgliedstaaten als Deutschland niedergelassen sind, einzuschränken, ohne dass die einschlägigen Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Verbot des Erlasses solcher beschränkender Maßnahmen, insbesondere die Verfahrensvorschriften nach Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b, erfüllt sind, um ein angemessenes Vorgehen der zuständigen Behörden des Herkunftsstaats bzw. der Herkunftsstaaten zu gewährleisten.

Vor diesem Hintergrund „ersucht“ die Kommission die deutschen Behörden, „die Vereinbarkeit des Entwurfs mit den in Artikel 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr festgelegten Bedingungen zu prüfen“.

IV. Bedenken bzgl. Beachtung der AVMD-Richtlinie

Kritisch sieht die EU-Kommission auch die hinreichende Beachtung der Vorgaben zum Herkunftslandprinzip in Art. 2, 3 und 4 AVMD-RL und äußert Zweifel an der Vereinbarkeit des Medienstaatsvertrag-Entwurfs.  Dabei macht die Kommission die Bedeutung des Herkunftslandprinzips auch im Rahmen der AMDL-Richtlinie wie folgt deutlich:

Die Artikel 3 und 4 der geänderten AVMD-Richtlinie sind einige der wichtigsten Bestimmungen dieser Richtlinie, da sie das Herkunftslandprinzip-Prinzip und die Grenzen dieses Grundsatzes festschreiben, die die Eckpfeiler der geänderten AVMD-Richtlinie sind. Bei diesen Bestimmungen handelt es sich nicht um rein technische Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum bei den Umsetzungsmaßnahmen einräumen. Eine bloße Bezugnahme auf diese Bestimmungen der AVMD-Richtlinie im nationalen Recht würde daher nicht die notwendige Klarheit und Zugänglichkeit der auf nationaler Ebene geltenden Vorschriften gewährleisten, um die Rechtssicherheit bei der Anwendung der Richtlinie zu gewährleisten.

Mit Blick auf Regelungen zu Videoplattformdiensten (Art. 28a und 28b AVMD-RL) ergibt sich aus der aktuellen Mitteilung der Kommission, dass vor allem die Pflicht zur Bestellung eines Zustellungsbevollmächtigten im Inland moniert worden ist und die Länder bereits zugesagt haben sollen, die Regelung ersatzlos aus dem Entwurf des Medienstaatsvertrages zu streichen. Insoweit heißt es:

In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission die Zusage der deutschen Behörden in ihren Antworten zur Kenntnis, § 98 des notifizierten Entwurfs, der die Verpflichtung zur Bestellung eines gesetzlichen Vertreters in Deutschland betrifft, zu streichen.

Unklar bleibt unterdessen und geht auch nicht aus der Mitteilung des EU-Kommission hervor, weshalb die inhaltsgleiche Pflicht zur Benennung eines Zustellungsbevollmächtigten im Inland für Medienintermediäre (§ 92 MStV-E) weiterhin im Entwurf enthalten ist, obwohl diese auch Dienste der Informationsgesellschaft betrifft und insoweit Art. 3 ECRL Anwendung findet.

V. Implikationen und Ausblick

Meines Erachtens ist unter politischen Gesichtspunkten  nicht wahrscheinlich, dass die Bundesländer den geäußerten Bedenken der EU-Kommission Rechnung tragen und den MStV-Entwurf noch derart ändern, dass er mit der E-Commerce-RL und der AVMD-RL vereinbar ist. Denn bereits jetzt werden im rein dialogischen Verfahren der Notifizierung geäußerten „Bemerkungen“ nach Art. 5 Abs. 2 RL 2015/1535 als „grünes Licht für den Medienstaatsvertrag“ journalistisch und politisch gedeutet.

Umso wahrscheinlicher aber ist es, dass für den Fall eines unkritischen Gangs durch alle Landesparlamente sich bald nach Inkrafttreten der Europäische Gerichtshof mit dem Medienstaatsvertrag befassen wird. Die Richter dürften entsprechend der oben dargestellten Rechtsauffassung der Kommission kaum umhin kommen, die Bestimmungen bezüglich Telemedienanbietern mit Sitz in anderen EU-Mitgliedstaaten wegen der klaren Verstöße gegen das Herkunftslandprinzip für unanwendbar zu erklären. Angesichts der aktuellen Mitteilung der EU-Kommission wäre dies freilich eine Europarechtswidrigkeit „mit Ansage“, die dann niemand mehr überraschen sollte.

Implikationen ergeben sich auch für weitere Mediengesetze, welche aktuell im Novellierungsprozess befindlich sind. Neben des JMStV und dem JuSchG betrifft dies vor allem auch das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG), welches schon in der jetzt geltenden Fassung vergleichbare Fragen einer hinreichenden Beachtung des Herkunftslandprinzips aufwirft.

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