Corona-Entschädigungen? - Lasst das BVerfG entscheiden!

Wer denkt, es gebe nur einen Zwist zwischen dem BVerfG und dem EuGH, der täuscht sich. Auch der BGH und das BVerfG sind in einer ganz wesentlichen Rechtsfrage auseinander: bei der Eigentumsdogmatik und der damit zusammenhängenden Frage einer möglichen Entschädigung bei massiven Eingriffen in die Eigentumsfreiheit. Nach dem BGH kann sich aus einem enteignenden und einem enteignungsgleichen Eingriff unmittelbar ein Entschädigungsanspruch ergeben. Das BVerfG hingegen "kennt"  lediglich die (entschädigungspflichtige) Enteignung und die (ggf. ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung. Entscheidend ist dabei, dass das BVerfG - auch bei einem massiven Eingriff in die Eigentumsfreiheit - keinen unmittelbaren Entschädigungs- oder Ausgleichsanspruch zuerkennt. Vielmehr ist nach dem BVerfG in diesem Falle der Gesetzgeber gefragt. Er - und nicht ein Gericht - habe über die Voraussetzungen und den Umfang der Entschädigung oder Ausgleichspflicht zu entscheiden. Bereits vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips ist diese Auffassung des BVerfG vorzugswürdig. Die drei Leitentscheidungen des BVerfG zu den ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind die Pflichtexemplar-, die Denkmalschutz- und die Atomausstiegsentscheidung:

In der Pflichtexemplarentscheidung vom 14.07.1981 heißt es unter Rn. 74 wie folgt: 

Soweit mit der Ermächtigung die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschritten sind, hat der Landesgesetzgeber - wie sich aus den eingangs dargelegten Regelungen ergibt - eine Reihe von Möglichkeiten, das Pflichtexemplarrecht entweder insgesamt neu zu ordnen oder es in bezug auf die Härtefälle der dort bestehenden Interessenlage unter Beachtung der Eigentumsgarantie anzupassen.

Bereits in dieser Entscheidung aus dem Jahre 1981 hat das BVerfG also keine Entschädigung zuerkannt, sondern einen Gesetzgebungsauftrag formuliert.

Genauer führt das BVerfG dies sodann in der Denkmalschutzentscheidung vom 02.03.1999 aus. Interessant ist hierbei vor allen Dingen Rn. 99 f.:

Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG müssen den folgenden Anforderungen entsprechen:

Sie bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Er ist gehalten, die verfassungsrechtlichen Grenzen inhaltsbestimmender Gesetze zu wahren, und darf, wenn er ein zwingendes Verbot ausspricht, nicht darauf vertrauen, daß die Verwaltung oder die Gerichte Verletzungen der Eigentumsgarantie gegebenenfalls durch ausgleichende Vorkehrungen oder Geldleistungen vermeiden. Soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen, kann dies ohnehin, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des Parlaments, nur durch ein Gesetz geschehen.

In der Atomausstiegsentscheidung vom 16.12.2016 führt das BVerfG unter Rn. 381 f. wie folgt aus:

Es ist allerdings nicht Aufgabe dieser Verfassungsbeschwerdeverfahren, im Einzelnen der Frage nachzugehen, ob und in welchem Umfang in den von den Beschwerdeführerinnen genannten Investitionsfällen von Verfassungs wegen eine angemessene Entschädigung geboten ist.

Es liegt im Gestaltungsermessen des Gesetzgebers, die Voraussetzungen und den Umfang eines solchen Kompensationsanspruch näher zu bestimmen.

Was haben diese Ausführungen zu den ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen mit "Corona-Entschädigungen" zu tun, die womöglich den von den Betriebsschließungen betroffenen Unternehmen zustehen? - Viel. Es zeigt sich, dass es - aus rechtlicher Sicht - zwei Wege gibt, Entschädigungs- oder Ausgleichsansprüche gerichtlich geltend zu machen. Zum einen gibt es den Weg über die ordentliche Gerichtsbarkeit, der letztlich beim BGH enden wird. In einem vorherigen Blog-Beitrag habe ich die hier in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen bereits dargestellt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass dieser Weg - der zu einem unmittelbaren Entschädigungsanspruch führen würde - von Erfolg gekrönt sein wird. Auch wenn das LG Heilbronn mit Urteil vom 29.04.2020 als erstes Gericht die hierbei in Betracht kommenden Ansprüche ablehnt, ist dazu noch nicht das letzte Wort gesprochen. Kyrill-A. Schwarz, Professor für das Öffentliche Recht in Würzburg, etwa meint, dass sich die Entscheidung des LG Heilbronn

sowohl durch eine nicht unerhebliche staatshaftungsrechtliche Untiefe als auch durch einen gewissen grundrechtlichen Autismus

auszeichne.

Der andere Weg, der - soweit ersichtlich - im Hinblick auf "Corona-Entschädigungen" noch nicht beschritten wird, wäre hingegen der Weg direkt zum BVerfG: die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG. Der Nachteil dieses Weges liegt auf der Hand: Die betroffenen Unternehmen werden auch bei einem obsiegenden Urteil keinen unmittelbaren Entschädigungsanspruch zuerkannt bekommen. Vielmehr würde das BVerfG - wie in der Pflichtexemplar-, Denkmalschutz- und Atomausstiegsentscheidung - einen Gesetzgebungsauftrag formulieren.

Fraglich ist auch, ob der direkte Weg über die Rechtssatzverfassungsbeschwerde überhaupt offen steht. Würde das BVerfG etwa verlangen, dass die betroffenen Unternehmen zunächst über den ordentlichen Rechtsweg einen möglichen Entschädigungsanspruch geltend machen? Dies erscheint möglich, wäre aber inkonsequent, da das BVerfG vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips einen unmittelbaren Entschädigungsanspruch ohne gesetzliche Grundlage für unzulässig erachtet.

Es ist auch nicht damit zu rechnen, dass der BGH die (mangels Entschädigungsanspruchs unvollständigen und damit verfassungswidrigen) §§ 28, 56 IfSG im Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorlegen würde: Aus Sicht des BGH dürfte das IfSG nicht unvollständig und damit verfassungswidrig sein; vielmehr stellt sich bei einer fehlenden gesetzlichen Grundlage für den BGH die Frage, ob sich ein unmittelbarer Entschädigungsanspruch aus enteignendem oder enteignungsgleichem Eingriff ergibt. Überdies sollte die Rechtssatzverfassungsbeschwerde auch nicht am Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit scheitern. Ein Beschwerdeführer ist auch dann unmittelbar betroffen, wenn eine von den angegriffenen Bestimmungen angeordnete Begünstigung zwar noch einen Vollzugsakt voraussetzt, der Beschwerdeführer mit den angegriffenen Bestimmungen aber schon jetzt von der Begünstigung ausgeschlossen ist (Hellmann, in: Barczak, BVerfGG, § 90 Rn. 248 mwN). Lehnt man eine analoge Anwendung von § 56 IfSG auf "Nichtstörer" mangels planwidriger Regelungslücke ab, so lässt sich vorliegend eine Unmittelbarkeit im genannten Sinne begründen.

Lange Rede, kurzer Sinn: Einer direkten Rechtssatzverfassungsbeschwerde steht nichts im Wege; es muss meines Erachtens nicht zwingend zunächst der Weg über die ordentliche Gerichtsbarkeit beschritten werden. Die Jahresfrist steht einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde ebenso nicht entgegen, da die §§ 28, 56 IfSG unlängst vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden, und auch inhaltlich meine ich: Nicht der BGH, sondern das BVerfG sollte über die Frage entscheiden, ob die Betriebsschließungen im Zuge der Covid-19-Pandemie ausgleichspflichtig sind oder nicht. Wenn dies der Fall ist, sollten die Voraussetzungen und der Umfang der Ausgleichspflicht - dem Demokratieprinzip und der Wesentlichkeitstheorie  entsprechend - vom parlamentarischen Gesetzgeber bestimmt werden.

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