EU-Kommission kritisiert NetzDG Änderungsgesetz - Herkunftslandprinzip nicht beachtet

von Prof. Dr. Marc Liesching, veröffentlicht am 05.05.2021
Rechtsgebiete: MedienrechtInternetstrafrecht4|2975 Aufrufe

Die EU-Kommission hat im Rahmen einer Mitteilung vom 26.4.2021 zum Entwurf der Bundesregierung (Notifizierung 2020/174/D) eines Gesetzes zur Änderung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes deutliche Kritik hinsichtlich mangelnder Einhaltung der europarechtlichen Vorgaben geäußert (siehe auch Notifizierung 2021/39/D mit Stillhaltefrist-Ende 27.4.2021). Insbesondere bestünden Bedenken bezüglich einer hinreichenden Beachtung des Herkunftslandprinzips nach Art. 3 Abs. 2 ECRL und seiner Ausnahmebestimmungen in Absatz 4. Ich habe in meiner Stellungnahme für den Bundestags-Rechtsausschuss vom 15.6.2020 (S. 1-4) bereits hierauf hingewiesen. Schriftlich sind die beträchtlichen Herausforderungen nationaler Medienrechts-Gesetzgebung (insb. NetzDG, MStV, JMStV, JuSchG) im Kontext des Art. 3 ECRL im 1. Band der Schriftenreihe Medienrecht und Medientheorie dargestellt (als Open-Access-Dokument frei abrufbar). Eine Teilevaluation des NetzDG in der praktischen Anwendung ist am 24.3.2021 - ebenfalls als Open-Access E-Book - erschienen.

Nachfolgend wird eine - nicht amtliche, eigene - Übersetzung der Mitteilung der Kommission wiedergegeben. Im Anschluss hieran wird das Dokument in amtlicher englischer Fassung wiedergegeben:

Mitteilung 304

Mitteilung der Kommission - TRIS/(2020) 02454
Richtlinie (EU) 2015/1535
Übersetzung der Meldung 303
Mitteilung: 2020/0174/D

Anmerkungen der Kommission (Artikel 5, Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2015/1535). Diese Feststellungen haben keine Auswirkung auf die Verlängerung der Stillhaltefrist.

(MSG: 202002454.DE)

1. MSG 304 IND 2020 0174 D DE 01-07-2020 02-07-2020 COM 5.2 01-07-2020

2. Kommission

3. DG GROW/B/2 - N105 04/63

4. 2020/0174/D - SERV60

5. Artikel 5, Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2015/1535

6. Im Rahmen des Notifizierungsverfahrens gemäß der Richtlinie (EU) 2015/1535 notifizierten die deutschen Behörden der Kommission am 30. März 2020 den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes“ („der notifizierte Entwurf“).

In der Notifizierungsmitteilung erklären die deutschen Behörden, dass eines der Hauptziele des notifizierten Entwurfs die Umsetzung der Vorschriften für Video-Sharing-Plattformen im Rahmen der kürzlich überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste ("AVMD-Richtlinie") ist. Sie begründen den Maßnahmenentwurf und die neuen Anforderungen an soziale Netzwerke ferner mit der Notwendigkeit, bestimmte Aspekte des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes („NetzDG“) zu ändern, um den Kampf gegen illegale Inhalte in sozialen Netzwerken zu verstärken.

Die Kommissionsdienststellen richteten an die deutschen Behörden ein Ersuchen um ergänzende Informationen am 14. Mai 2020, um Klarstellungen zu bestimmten Aspekten des notifizierten Entwurfs zu erhalten. Die Antworten der deutschen Behörden vom 29. Mai 2020 werden in der folgenden Bewertung berücksichtigt.

Die Kommission stellt fest, dass das Ziel des notifizierten Entwurfs zwar im Einklang mit der Politik der Europäischen Union zur Bekämpfung illegaler Online-Inhalte und zur Schaffung eines sicheren Online-Umfelds für die Nutzer steht, dass dieses Ziel aber im Einklang mit dem EU-Recht und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit verfolgt werden muss.

In diesem Sinne stellt die Kommission fest, dass einige der Änderungen, die in das NetzDG aufgenommen werden sollen, neben der Umsetzung der überarbeiteten AVMD-Richtlinie als Versuch gesehen werden können, es näher an die Empfehlung der Kommission über Maßnahmen zur wirksamen Bekämpfung illegaler Online-Inhalte anzunähern, insbesondere in Bezug auf die Notwendigkeit, sicherzustellen, dass soziale Netzwerke interne Rechtsbehelfsverfahren einrichten und betreiben und dass es außergerichtliche Streitbeilegungsverfahren gibt, um Streitigkeiten zwischen Nutzern und sozialen Netzwerken beizulegen.

In diesem Zusammenhang weist die Kommission auch darauf hin, dass sie vor kurzem einen EU-Rechtsakt für digitale Dienste angekündigt hat, der genau darauf abzielt, ein kohärentes europäisches Konzept zu gewährleisten, um das Problem illegaler Aktivitäten im Internet wirksam anzugehen, sowie die diesbezüglichen Verpflichtungen für Plattformen zu regeln und gleichzeitig das Wachstum der europäischen Plattformen zu unterstützen, die entscheidende Akteure des Pluralismus und der Meinungsfreiheit sind und die die Größe unseres großen digitalen Binnenmarktes nutzen müssen. digitalen Binnenmarkts.

Die Prüfung der einschlägigen Bestimmungen des notifizierten Entwurfs hat die Kommission zu den folgenden Bemerkungen veranlasst.

BEMERKUNGEN

Allgemeine Bemerkungen

Die Kommission teilt das Ziel, illegale Online-Inhalte zu bekämpfen und gleichzeitig die Grundrechte angemessen zu schützen. In diesem Sinne begrüßt die Kommission das Ziel, das mit einigen Bestimmungen des notifizierten Entwurfs verfolgt wird, die den Schutz des Rechts der Nutzer auf freie Meinungsäußerung im Internet stärken würden.

Genau aus diesem Grund enthält die Empfehlung der Kommission aus dem Jahr 2018 über Maßnahmen zur wirksamen Bekämpfung illegaler Online-Inhalte einige Bestimmungen, die darauf abzielen, die Möglichkeit der Nutzer zu gewährleisten, Entscheidungen der Plattform bezüglich der Inhaltsmoderation anzufechten. Insbesondere ermutigt die Empfehlung Online-Plattformen, Systeme einzurichten, um betroffene Nutzer über ihre Entscheidungen zur Inhaltsmoderation zu informieren und ihnen die Möglichkeit zu geben, Gegenbescheide einzureichen, um solche Entscheidungen anzufechten. Aufbauend auf Artikel 17 der Richtlinie 2000/31/EG („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) werden die Mitgliedstaaten in der Empfehlung aufgefordert, außergerichtliche Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Online-Plattformen und betroffenen Nutzern im Zusammenhang mit der Entfernung von Inhalten oder der Sperrung des Zugangs zu ihnen zu erleichtern.

Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass, wie auch in der genannten Empfehlung hervorgehoben wird, bei der Ergreifung von Maßnahmen die Mitgliedstaaten bei der Ergreifung von Maßnahmen gegenüber Anbietern von Online-Plattformen in Bezug auf illegale Online-Inhalte das das in Artikel 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr festgelegte Herkunftslandprinzip zu beachten.

Darüber hinaus erweitert die kürzlich überarbeitete AVMD-Richtlinie die EU-Inhaltsstandards auf Video-Sharing-Plattformen. Nach den neuen Regeln müssen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Herkunftslandprinzip sicherstellen, dass Videoplattformen, die ihrer Rechtsprechung unterliegen, geeignete Maßnahmen ergreifen, um das Publikum vor illegalen und schädlichen Inhalten zu schützen. Dazu gehört die Einrichtung und Anwendung transparenter, benutzerfreundlicher und wirksamer Verfahren für die Bearbeitung und Beilegung von Beschwerden der Nutzer. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten außerdem, dafür zu sorgen, dass außergerichtliche Schlichtungsmechanismen für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Nutzern und Video-Sharing-Plattformen zur Verfügung stehen.

In der Notifizierungsbotschaft verweisen die deutschen Behörden auf die Notwendigkeit, das derzeitige NetzDG zu ergänzen, um den Kampf gegen illegale Inhalte in sozialen Netzwerken zu verstärken und effizienter zu gestalten. Entsprechend sieht der notifizierte Entwurf eine Änderung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes (NetzDG) vor. Dieses Gesetz wurde 2017 bei der Kommission angemeldet (Notifizierung 2017/127/D). Wie auch in der förmlichen Reaktion der Kommission auf die Notifizierung 2020/65/D in Erinnerung gerufen, wird die vorliegende Notifizierung in einem Kontext vorgelegt, in dem die Kommission bereits eine Reihe von Initiativen ergriffen hat, sowohl in Form von Vorschlägen für verbindliche Rechtsvorschriften als auch für andere Regulierungsmaßnahmen, und ihre Absicht angekündigt hat, bis Ende 2020 weitere Rechtsvorschriften zu diesem Thema vorzuschlagen. Andere Mitgliedstaaten haben ebenfalls Rechtsvorschriften erlassen oder sind dabei, diese zu erlassen, um die Verantwortung von Online-Plattformen in Bezug auf illegale Online-Inhalte zu regeln. Zunehmende Fragmentierung kann eine Gefahr für den Binnenmarkt für digitale Dienste darstellen.

Die Änderungen des NetzDG, wie sie in dem notifizierten Entwurf dargelegt sind, bestehen aus den folgenden Hauptelementen:

  • Konkretere Anforderungen an die Ausgestaltung und den Betrieb des Meldemechanismus nach § 3 NetzDG, der nun „leicht bedienbar, unmittelbar vom Inhalt her zugänglich und erreichbar“ sein soll. Darüber hinaus müssen soziale Netzwerke die gelöschten Inhalte für einen Zeitraum von 10 Wochen aufbewahren und den betroffenen Nutzer unverzüglich über die Entscheidung und die Widerspruchsmöglichkeiten informieren (Artikel 1 Absatz 3 des notifizierten Entwurfs).
  • Soziale Netzwerke, die den Berichtspflichten nach dem aktuellen NetzDG (§ 2) unterliegen, müssen in ihrer Berichterstattung spezifischere und granularere Informationen vorlegen, und zwar in "vergleichbarer Weise" (§ 1 Abs. 1 und 2 des notifizierten Entwurfs).
  • Soziale Netzwerke müssen einen internen Beschwerdemechanismus einrichten und betreiben, über den betroffene Nutzer Einsprüche gegen von der Plattform getroffene Entscheidungen zur Inhaltsmoderation einreichen können. Ein solches Beschwerdeverfahren muss von einer nicht an der ursprünglichen Entscheidung beteiligten Person beurteilt und im Einzelfall begründet werden (Artikel 1 Absatz 4 des notifizierten Entwurfs).
  • Die zuständige Verwaltungsbehörde kann Schlichtungsstellen zur außergerichtlichen Beilegung von Streitigkeiten zwischen betroffenen Nutzern und Anbietern sozialer Netzwerke einsetzen. Um als solche anerkannt zu werden, müssen die Schlichtungsstellen ihren Sitz in Deutschland haben (§ 1 Abs. 4 des notifizierten Entwurfs).
  • Soziale Netzwerke müssen auf Verlangen der Aufsichtsbehörde nach § 4 NetzDG Auskunft erteilen im Rahmen ihrer Überwachungs- und Aufsichtsfunktion (Artikel 1 Absatz 6 des notifizierten Entwurfs).
  • Im Hinblick auf die teilweise Umsetzung der novellierten AVMD-Richtlinie unterscheidet der notifizierte Entwurf eine Kategorie der Videoplattformen und legt fest, wann Anbieter von Videoplattformen als der deutschen Rechtsprechung unterliegend zu betrachten sind (Artikel 3d). Der notifizierte Entwurf legt fest, welche Bestimmungen des NetzDG auf Videoplattformen unter deutscher Rechtshoheit anwendbar sind und weist darauf hin, dass die Ausnahmeregelungen des Artikels 3 Absatz 5 der E-Commerce-Richtlinie auf Plattformen anwendbar wären, die nicht der deutschen Rechtshoheit unterliegen - Artikel 3(e).
  • Der notifizierte Entwurf sieht außerdem vor, dass Video-Sharing-Plattformen mit mehr als zwei Millionen in Deutschland registrierten Nutzern einen gesetzlichen Vertreter in Deutschland benennen müssen. Der notifizierte Text sieht auch die Einrichtung einer offiziellen Schlichtungsstelle, die für Streitigkeiten mit Anbietern von Videoplattformdiensten zuständig ist, wenn Deutschland das Land der Niederlassung ist oder als solches gilt.

Die Anbieter sozialer Netzwerke, die in den Anwendungsbereich des notifizierten Entwurfs fallen, sind Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b der Richtlinie (EU) 2015/1535 und damit auch im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, sofern sie die dort genannten Voraussetzungen erfüllen („jede Dienstleistung, die in der Regel gegen Entgelt, im Fernabsatz, auf elektronischem Wege und auf individuellen Abruf eines Dienstleistungsempfängers erbracht wird“). Auch Anbieter von Video-Sharing-Plattformen stellen nach der AVMD-Richtlinie Dienste der Informationsgesellschaft dar.
Hinzu kommt, dass nach § 1 Absatz 4 des notifizierten Entwurfs Schlichtungsstellen nur dann von der zuständigen Verwaltungsbehörde benannt werden können, wenn sie ihren Sitz in Deutschland haben. Bei dieser Anforderung scheint es sich um eine Niederlassungsanforderung zu handeln, die unter Artikel 14 der Richtlinie 2006/123/EG („Dienstleistungsrichtlinie“) fällt, in dem verbotene Anforderungen festgelegt sind, die nicht gerechtfertigt werden können.

Nach Prüfung des notifizierten Entwurfs und unter Berücksichtigung der Antworten der deutschen Behörden auf das Ersuchen der Kommissionsdienststellen um ergänzende Informationen hat die Kommission gewisse Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der EU-Binnenmarktvorschriften über die freie Erbringung von (digitalen) Dienstleistungen. Die Argumentation wird im Folgenden dargelegt.

1. Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr

Artikel 3 Abs. 1 und 2

Artikel 3 Abs. 1 und 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr enthalten im sekundären EU-Recht und im Zusammenhang mit den Diensten der Informationsgesellschaft Bestimmungen, die die in Artikel 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) verankerte Freiheit der grenzüberschreitenden Erbringung von Diensten gewährleisten sollen. Diese Bestimmungen beruhen auf dem Grundsatz, dass die Dienste der Informationsgesellschaft am Ort der Tätigkeit beaufsichtigt werden müssen und in der Regel dem Recht des Mitgliedstaats unterliegen, in dem der Diensteanbieter niedergelassen ist (siehe Erwägungsgrund 22). Dieses Binnenmarktprinzip wird auch als Herkunftslandprinzip oder als Prinzip der Herkunftslandkontrolle bezeichnet.

Nach Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Dienste der Informationsgesellschaft, die von in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Anbietern erbracht werden, den geltenden Bestimmungen ihres jeweiligen nationalen Rechts entsprechen, die in den koordinierten Bereich fallen. Absatz 2 fügt hinzu, dass die Mitgliedstaaten aus Gründen, die in den koordinierten Bereich fallen, die Freiheit der Erbringung solcher Dienstleistungen von einem anderen Mitgliedstaat aus nicht einschränken dürfen.

Die im notifizierten Entwurf enthaltenen Änderungen des NetzDG fallen in die koordinierten Bereiche der E-Commerce-Richtlinie gemäß deren Artikel 2 Buchstabe h, da sie die Verpflichtungen für Anbieter sozialer Netzwerke in Bezug auf mutmaßlich illegale Inhalte Dritter betreffen. Die Verpflichtungen im Rahmen des notifizierten Entwurfs fallen außerdem nicht unter einen der im Anhang der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr aufgeführten Bereiche, die gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie vom Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips ausgenommen sind.

Was den räumlichen Geltungsbereich angeht, so bestätigen die deutschen Behörden in ihrer Antwort auf die Fragen der Kommissionsdienststellen, dass die geplanten Änderungen des NetzDG für dieselben Anbieter sozialer Netzwerke gelten sollen wie der derzeitige Text des NetzDG. Folglich würden die neuen Verpflichtungen nach dem notifizierten Entwurf für jeden Anbieter sozialer Netzwerke mit mindestens zwei Millionen registrierten Nutzern in Deutschland gelten, unabhängig vom Ort der Niederlassung des Anbieters. In Bezug auf die Unterkategorie der Dienste der Informationsgesellschaft, die Videoplattformen darstellen würden, sieht der notifizierte Entwurf jedoch vor, dass diejenigen mit weniger als zwei Millionen registrierten Nutzern in Deutschland nur dann unter die neuen Verpflichtungen fallen, wenn sie ihren Sitz in Deutschland haben. Darüber hinaus würde der notifizierte Entwurf für Videoplattformen mit mehr als zwei Millionen Nutzern in Deutschland nur auf der Grundlage des im Telemediengesetz festgelegten Ausnahmeverfahrens gelten (das das Ausnahmeverfahren nach Artikel 3 Absatz 4 der E-Commerce-Richtlinie umsetzt). Damit erkennen die deutschen Behörden die Notwendigkeit an, das in der E-Commerce-Richtlinie festgelegte "Herkunftslandprinzip" in Bezug auf Video-Sharing-Plattformen zu respektieren, nicht jedoch in Bezug auf andere Dienste der Informationsgesellschaft wie soziale Netzwerke.

In der Praxis bedeutet dies, dass Anbieter von Diensten sozialer Netzwerke, die keine Video-Sharing-Plattformen sind und in anderen Mitgliedstaaten als Deutschland niedergelassen sind, ebenfalls von den neuen Bestimmungen des notifizierten Entwurfs erfasst werden, sofern sie diese Schwelle von registrierten Nutzern erreichen.

Neue Verpflichtungen für soziale Netzwerke (Artikel 1 Abs. 1 bis 4 und 6 des notifizierten Entwurfs)

Die Kommission begrüßt im Allgemeinen die Ziele, die mit bestimmten Änderungen des notifizierten Entwurfs verfolgt werden, die der oben genannten Empfehlung der Kommission folgen, indem sie die Position der Nutzer gegenüber den Entscheidungen der sozialen Netzwerke in Bezug auf potenziell illegale Inhalte stärken.

In der Praxis bringen diese Verpflichtungen jedoch eine potenzielle Belastung für grenzüberschreitende Diensteanbieter mit sich, da sie Folgendes erfordern:

  • Die Ausgestaltung des Meldemechanismus bei der Bereitstellung von Diensten für Nutzer in Deutschland an die neuen Anforderungen des notifizierten Entwurfs anzupassen, ebenso wie dessen Betrieb. Dies wird wahrscheinlich eine zusätzliche Belastung für soziale Netzwerke darstellen, die nun verpflichtet sind, die Inhalte bis zu 10 Wochen aufzubewahren und neue Informationsflüsse einzurichten, wenn ihre Dienste von Nutzern in Deutschland in Anspruch genommen werden.
  • Ihre Berichts- und Transparenzsysteme in Bezug auf ihre Dienste in Deutschland an die neuen sehr granularen und spezifischen Anforderungen des notifizierten Entwurfs anzupassen. Wie im NetzDG vorgesehen, ist diese Berichterstattung an die zuständige deutsche Behörde in deutscher Sprache zu richten.
  • Einen internen Beschwerdemechanismus einzurichten und zu betreiben, der es Nutzern, die ihre Dienste von Deutschland aus akkreditieren, ermöglicht Anträge auf Überprüfung ihrer Entscheidungen zur Inhaltsmoderation zu stellen. Solche Einsprüche müssen von Personen geprüft werden Personen geprüft werden, die nicht an der ursprünglichen Entscheidung beteiligt waren, und müssen eine fallbezogene Begründung liefern, was wahrscheinlich zu Dies wird wahrscheinlich zusätzliche administrative und ressourcenbezogene Anforderungen an soziale Netzwerke stellen, die ihre Dienste in Deutschland anbieten.
  • Soziale Netzwerke mit Sitz außerhalb Deutschlands können sich dafür entscheiden, ihre Entscheidungen einem Schlichtungsverfahren zu unterwerfen. Nach der Notifizierungsmitteilung und den Antworten der deutschen Behörden dürfen auch Schlichtungsstellen, die keinen Sitz in Deutschland haben, ihre Dienste in diesem Zusammenhang anbieten, diese können aber nicht von der zuständigen Behörde anerkannt werden. Für grenzüberschreitende Anbieter dürfte die Teilnahme an einem außergerichtlichen Streitbeilegungsverfahren, wie es im notifizierten Entwurf beschrieben wird, einen zusätzlichen Aufwand bedeuten, um effektiv an solchen Verfahren teilnehmen zu können.
  • Grenzüberschreitende Dienstleister, die unter den Anwendungsbereich der neuen Verpflichtungen fallen, müssen der zuständigen deutschen Behörde auf deren Verlangen Informationen zur Verfügung stellen.
  • Zusätzlich zu der bereits durch das NetzDG bestehenden Verpflichtung für jedes soziale Netzwerk (unabhängig von dessen Größe), einen gesetzlichen Vertreter in Deutschland zu benennen, erweitert der notifizierte Entwurf diese Verpflichtung auf Video-Sharing-Plattformen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten, allerdings nur, wenn sie mehr als zwei Millionen registrierte Nutzer in Deutschland haben.
    In Anbetracht dessen ist die Kommission der Ansicht, dass die im notifizierten Entwurf enthaltenen Maßnahmen eine Beschränkung der in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr verankerten Freiheit zur Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft aus anderen Mitgliedstaaten als Deutschland zur Folge haben könnten.

Anwendung von Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr

Die Gründe, die eine Abweichung von den in den ersten beiden Absätzen von Artikel 3 dargelegten Grundsätzen erlauben, sind in Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe a Ziffer i klar und erschöpfend dargelegt. Die Kommission stimmt zu, dass Gründe der öffentlichen Ordnung, einschließlich der Bekämpfung illegaler Online-Inhalte, die möglicherweise strafbare Handlungen beinhalten, grundsätzlich ein Abweichen vom Grundsatz der Kontrolle durch den Herkunftsstaat und eine Einschränkung der Freiheit, grenzüberschreitende Dienste der Informationsgesellschaft anzubieten, rechtfertigen könnten. Dies ergibt sich aus dem ersten Spiegelstrich des Art. 3 Abs. 4 Buchst. a Ziffer i.

Die deutschen Behörden begründen die Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleister jedoch unterschiedlich, je nach den spezifischen Verpflichtungen:

  • Generell wird in der Notifizierungsmitteilung kurz erwähnt, dass Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr im Falle des NetzDG eine Ausnahme von den ersten beiden Absätzen des Artikels 3 zulassen würde, und zwar wegen der Notwendigkeit, Hasskriminalität und andere kriminelle Inhalte im Internet zu bekämpfen (Abschnitt V der Begründung). In diesem Fall und insofern sie eine Beschränkung für grenzüberschreitende Diensteanbieter darstellen könnten, ist die Notwendigkeit einiger neuer Maßnahmen zur wirksamen Bekämpfung illegaler Inhalte in sozialen Netzwerken jedoch nicht begründet. Insbesondere geben die deutschen Behörden keine Erklärungen dafür ab, warum ihrer Ansicht nach die derzeitigen Meldepflichten unzureichend sind und durch die detaillierteren und spezifischeren Anforderungen ergänzt werden sollten, wie sie in dem notifizierten Entwurf vorgesehen sind.
  • Was das Erfordernis anbelangt, dass anerkannte Schlichtungsstellen ihren Sitz in Deutschland haben müssen, so rechtfertigen die deutschen Behörden eine solche Beschränkung, um „die Qualität, Zugänglichkeit und Sichtbarkeit der Schlichtungsstellen“ zu gewährleisten, ohne zu begründen, warum vergleichbare Dienste, die von anderen Mitgliedstaaten aus angeboten werden, nicht eine ähnliche Qualität gewährleisten könnten; schließlich scheint dieses Erfordernis nicht zur Bekämpfung illegaler Inhalte beizutragen und könnte die Parteien davon abhalten, von Schlichtungsdiensten aus anderen Mitgliedstaaten Gebrauch zu machen.
  • Schließlich vertreten die deutschen Behörden in ihren Antworten auf eine Frage der Kommission die Auffassung, dass es nicht erforderlich ist, die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen durch ausländische Videoplattformen im gleichen Maße einzuschränken wie die Verpflichtungen, die ausländischen sozialen Netzwerken auferlegt werden, und zwar aufgrund der „Harmonisierungswirkung der geänderten AVMD-Richtlinie“, die „genau vorsieht, dass der Mitgliedstaat, der für die Durchsetzung der Anforderungen des Artikels 28b AVMD-Richtlinie zuständig ist, der Mitgliedstaat ist, in dem der Anbieter niedergelassen ist oder als niedergelassen gilt (Wohnsitzstaat). Mit anderen Worten: Es ist zunächst davon auszugehen, dass das betreffende Land ein Mindestmaß an Schutz für die von der AVMD-Richtlinie erfassten verbotenen Inhalte im Umfang einer Mindestharmonisierung gewährleistet“.

Die Kommission möchte die deutschen Behörden daran erinnern, dass das Ausnahmeverfahren gemäß Artikel 3 Absatz 4 unabhängig vom erreichten Harmonisierungsniveau gilt, solange die betreffende Maßnahme in den koordinierten Bereich fällt und nicht gemäß Absatz 3 ausgeschlossen ist. In Fällen, in denen das Harmonisierungsniveau höher ist, kann davon ausgegangen werden, dass keine Ausnahmeregelungen erforderlich sind, da das Schutzniveau im Herkunftsmitgliedstaat als ähnlich angesehen werden kann wie im Aufnahmemitgliedstaat.

Nach Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe a) muss jede Ausnahmeregelung gezielt („gegen einen bestimmten Dienst der Informationsgesellschaft gerichtet“) sein, da der Dienst das zur Rechtfertigung der restriktiven Maßnahmen angeführte Ziel beeinträchtigt - oder die ernste und schwerwiegende Gefahr einer Beeinträchtigung besteht. Darüber hinaus müssen die Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Dies ergibt sich aus den Ziffern ii und iii der genannten Bestimmung.

Die Verhältnismäßigkeit der Beschränkung und insbesondere die Frage, ob weniger restriktive Maßnahmen zu demselben politischen Ergebnis führen könnten, wurden nicht begründet. In ihrer Notifizierungsmitteilung versäumen es die deutschen Behörden, mögliche weniger restriktive Maßnahmen als die angemeldete Änderung des NetzDG zu bewerten.

Darüber hinaus müssen gemäß Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b) bestimmte Verfahrensanforderungen erfüllt sein, damit ein Mitgliedstaat berechtigt ist, vom Grundsatz der Herkunftslandkontrolle abzuweichen. Konkret muss der „Herkunfts“-Mitgliedstaat des/der betroffenen Diensteanbieter(s) vor der Ergreifung der betreffenden restriktiven Maßnahmen aufgefordert werden, Maßnahmen zur Lösung des festgestellten Problems für die öffentliche Ordnung zu ergreifen. Wenn dieser Mitgliedstaat keine (angemessenen) Maßnahmen ergreift, muss er anschließend zusammen mit der Kommission über die Maßnahme informiert werden, die der „Aufnahmemitgliedstaat“ (in diesem Fall Deutschland) zu ergreifen beabsichtigt.

Die deutschen Behörden haben diese Maßnahme zwar zusätzlich zur Notifizierung gemäß der Richtlinie (EU) 2015/1535 über einen separaten Kanal bei der Kommission gemäß dem Verfahren nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr angemeldet, haben aber keine ausreichenden Informationen vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen erfüllt wurden. Konkret haben die deutschen Behörden keine Informationen vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass sie zunächst den „Herkunfts“-Mitgliedstaat um ein Tätigwerden ersucht und diesen anschließend von ihrer Absicht, Maßnahmen zu ergreifen, in Kenntnis gesetzt haben, wie dies in Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b) gefordert wird.

Die Tatsache, dass die deutschen Behörden in der genannten gesonderten Mitteilung an die Kommission das Dringlichkeitsverfahren nach Artikel 3 Absatz 5 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr in Anspruch genommen haben, kann an dieser Schlussfolgerung nichts ändern, da die dort genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. In dieser gesonderten Mitteilung haben die deutschen Behörden keine Gründe angegeben, die ihren Standpunkt begründen, dass ein dringender Fall vorliegt, und sie haben den „Herkunfts“-Mitgliedstaat nicht so schnell wie möglich informiert. Darüber hinaus sieht die Kommission keine objektiven Gründe, die den Rückgriff auf das Dringlichkeitsverfahren im vorliegenden Fall für gerechtfertigt zu halten; die Tatsache, dass die Maßnahmenentwürfe gemäß der Richtlinie (EU) 2015/1535 notifiziert wurden, ohne dass die Dringlichkeit geltend gemacht wurde, scheint diese Ansicht zu bestätigen. Folglich scheint es keine Gründe zu geben, von den in Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe b festgelegten Bedingungen abzuweichen.

Aus den ihr vorliegenden Informationen muss die Kommission daher schließen, dass die deutschen Behörden die in Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr festgelegten Anforderungen nicht erfüllt haben.

2. Umsetzung der überarbeiteten AVMD-Richtlinie

Mit dem notifizierten Entwurf soll die überarbeitete AVMD-Richtlinie teilweise umgesetzt werden, insbesondere in Bezug auf die Artikel 28a und 28b. Aus diesem Grund unterscheidet er die Kategorie der „Video-Sharing-Plattformen“ (Artikel 3d) von der bestehenden Kategorie der „Anbieter sozialer Netzwerke“ und unterwirft sie teilweise anderen Regeln.

Die Kommission geht davon aus, dass sich der notifizierte Entwurf nur auf illegale Inhalte konzentriert, während die Bestimmungen, die sich auf schädliche Inhalte oder kommerzielle Kommunikation beziehen, durch andere sektorale Rechtsvorschriften abgedeckt würden, wie dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, dem Jugendschutzgesetz oder dem jüngsten Medienstaatsvertrag.

Die Kommission geht davon aus, dass der allgemeine Rahmen des NetzDG für soziale Netzwerke mit Sitz außerhalb Deutschlands gilt. Nach § 3e Absatz 3 ist jedoch eine gesonderte Regelung für Video-Sharing-Plattformen vorgesehen, die nicht in Deutschland niedergelassen sind oder als niedergelassen gelten. Danach könnten für solche Plattformen die besonderen Bestimmungen des NetzDG (§§ 2, 3 und 3B) nur dann gelten, wenn die Voraussetzungen des Ausnahmeverfahrens nach § 3 Absatz 5 Telemediengesetz erfüllt sind. Eine solche Konstruktion steht im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 3 Absatz 4 der E-Commerce-Richtlinie. Die Kommission stimmt der Aussage der deutschen Behörden zu, dass „die primäre Zuständigkeit des Sitzlandes zu beachten ist und die nach dem NetzDG zuständige Behörde nur nachrangig tätig werden kann, wenn die Behörden des Sitzlandes nicht ausreichend tätig werden“. Diese spiegelt die Logik des Herkunftslandprinzips wider, das ein Eckpfeiler sowohl der AVMD-Richtlinie als auch der E-Commerce-Richtlinie ist.

Die Kommission stellt jedoch fest, dass der notifizierte Entwurf die Verpflichtung zur Bestellung eines gesetzlichen Vertreters in Deutschland für große Anbieter von Videoplattformen mit mindestens zwei Millionen registrierten Nutzern in Deutschland ausweitet. Die deutschen Behörden begründen diese Ausweitung damit, dass diese Verpflichtung für Anbieter sozialer Netzwerke, die die Definition von Videoplattformdiensten nach der AVMD-Richtlinie erfüllen, bereits nach § 5 des geltenden NetzDG galt.

Im Einklang mit dem in der E-Commerce-Richtlinie festgelegten und in Artikel 28a der überarbeiteten AVMD-Richtlinie verankerten Grundsatz der Herkunftslandkontrolle sollten Anbieter von Videoplattformen, die außerhalb Deutschlands niedergelassen sind oder als außerhalb Deutschlands niedergelassen gelten, in Bezug auf die Bestimmungen zur Umsetzung des AVMD-Rahmens nicht der Gerichtsbarkeit Deutschlands unterliegen. Die deutschen Behörden werden daher aufgefordert, weitere Klarstellungen zur Vereinbarkeit der oben genannten Verpflichtung für Videoplattformen mit dem in Artikel 28b der überarbeiteten AVMD-Richtlinie verankerten Herkunftslandprinzip zu machen.

Die Kommission geht davon aus, dass der notifizierte Entwurf dem Bundesamt für Justiz die Aufgabe zuschreibt, die von den Plattformen ergriffenen Maßnahmen zu bewerten, in Übereinstimmung mit Artikel 28b Absatz 5 der überarbeiteten AVMD-Richtlinie. Die deutschen Behörden erläuterten in ihrer Antwort auf die Fragen der Kommission, dass sich die Zuständigkeit dieser Verwaltungsbehörde auf die Verantwortung für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beziehen würde, während die Medienaufsicht über einzelne Inhalte weiterhin in der Zuständigkeit der Medienaufsichtsbehörden der Länder verbleiben würde. Wie in der Gesetzesbegründung ausgeführt, ist das Bundesamt für Justiz der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz unterstellt. Die deutschen Behörden sind der Auffassung, dass eine solche Aufsicht im Einklang mit Artikel 30 Absatz 2 Nummer 2 AVMD-Richtlinie steht.

In diesem Zusammenhang möchte die Kommission erneut darauf hinweisen, wie wichtig es ist, die funktionale Unabhängigkeit der Medienbehörden zu gewährleisten, die mit der Überwachung der Anwendung der AVMD-Richtlinie betraut sind. Wie in Artikel 30 festgelegt, müssen solche Stellen rechtlich von der Regierung getrennt und funktionell unabhängig von der Regierung und allen anderen öffentlichen oder privaten Stellen sein. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass solche Stellen ihre Befugnisse unparteiisch und transparent ausüben, in Übereinstimmung mit den Zielen der Richtlinie. Es ist nicht klar, wie die Unabhängigkeit vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz in diesem Zusammenhang sichergestellt werden soll. Die deutschen Behörden werden ermutigt, weitere Klarstellungen in dieser Hinsicht vorzunehmen.

3. Zusammenspiel mit der vorgeschlagenen TCO-Verordnung

Der notifizierte Entwurf regelt eine Reihe von Aspekten, die auch im Vorschlag für eine Verordnung zur Verhinderung der Verbreitung terroristischer Inhalte im Internet ("TCO-Verordnung") enthalten sind.

Er enthält eine Verpflichtung für Online-Plattformen, gemeldete rechtswidrige Inhalte im Sinne von § 1 Absatz 3 NetzDG herunterzunehmen, die auf Hassrede abzielen, aber unter den aufgelisteten Straftaten, die in bestimmten Abschnitten des deutschen Strafgesetzbuchs beschrieben sind, wird der Anwendungsbereich auf potenzielle terroristische Straftaten ausgeweitet, darunter:

  • § 86 - Verbreiten von Propagandamaterial verfassungswidriger Organisationen
  • § 86a - Verwendung von Symbolen verfassungswidriger Organisationen (die eine terroristische Vereinigung sein könnten)
  • § 91 - Anweisung zur Begehung schwerer staatsgefährdender Gewalttaten (kann für terroristische Straftaten verwendet werden)
  • § 126 - Störung des öffentlichen Friedens durch Androhung von Straftaten
  • § 129a - Bildung von terroristischen Vereinigungen

Darüber hinaus enthält der notifizierte Entwurf folgende Verpflichtungen, die auch von der vorgeschlagenen TCO-Verordnung erfasst werden:

  • Transparenzpflichten nach § 2 NetzDG
  • Anforderungen an Beschwerdeverfahren und den Umgang mit Beschwerden über illegale Inhalte nach (§ 3 NetzDG),

Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission halten derzeit politische Trilogsitzungen über die vorgeschlagene TCO-Verordnung ab. Die Kommission weist darauf hin, dass die deutschen Behörden bei Verabschiedung der TCO-Verordnung nicht mehr die Möglichkeit hätten, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallenden Angelegenheiten zu regeln.

4. Überschneidung mit dem angekündigten EU-Gesetz über digitale Dienste

Der Vollständigkeit halber und im Einklang mit den obigen Ausführungen stellt die Kommission fest, dass sich der notifizierte Entwurf wahrscheinlich mit der von Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihren politischen Leitlinien und in der Mitteilung der Kommission „Die digitale Zukunft Europas gestalten“ angekündigten Initiative zum EU-Rechtsakt für digitale Dienste überschneiden wird.

Der „Digital Services Act“, wie ihn die Kommission vorschlagen will, wird den digitalen Binnenmarkt für Online-Diensteanbieter vollenden, indem er deren Verantwortlichkeiten klärt und harmonisiert. Die Initiative auf EU-Ebene zielt darauf ab, dem Bedarf an einem klaren und harmonisierten Regelwerk für die Verantwortung digitaler Plattformen Rechnung zu tragen und gleichzeitig die regulatorische Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden, die nationale Initiativen nach sich ziehen können.

Wie bereits oben betont, teilt die Kommission mit den deutschen Behörden das politische Ziel der Bekämpfung illegaler Online-Inhalte. Angesichts der Absicht der Kommission und der laufenden Arbeiten im Hinblick auf die baldige Verabschiedung von EU-Rechtsvorschriften in diesem Bereich wird den Mitgliedstaaten jedoch empfohlen, bei der Verabschiedung nationaler Initiativen in dieser Angelegenheit, wie dem notifizierten Entwurf, Zurückhaltung zu üben. Die Kommission ist entschlossen, während der Vorbereitung und Verhandlung dieses Dossiers eng mit den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten, und fordert die deutschen Behörden auf, sich aktiv an dem Prozess zu beteiligen.

Aus den oben genannten Gründen fordert die Kommission die deutschen Behörden auf, die vorstehenden Bemerkungen zu berücksichtigen.

Wortlaut der COM Mitteilung in englischer Fassung:

Message 304
Communication from the Commission - TRIS/(2020) 02454
Directive (EU) 2015/1535
Translation of the message 303
Notification: 2020/0174/D
Observations from the Commission (article 5, paragraph 2, of Directive (EU) 2015/1535). These observations do
not have the effect of extending the standstill period.
(MSG: 202002454.EN)
1. MSG 304 IND 2020 0174 D EN 01-07-2020 02-07-2020 COM 5.2 01-07-2020
2. Commission
3. DG GROW/B/2 - N105 04/63
4. 2020/0174/D - SERV60
5. article 5, paragraph 2, of Directive (EU) 2015/1535
6. Within the framework of the notification procedure laid down by Directive (EU) 2015/1535 , the German
authorities notified to the Commission on 30 March 2020 the “Draft Act amending the Network Enforcement Act”
(‘the notified draft’).
In the notification message, the German authorities explain that one of the main objectives of the notified draft is
the transposition of the rules on video-sharing platforms under the recently revised Audiovisual Media Services
Directive (‘AVMSD’). They further justify the draft measure and the new requirements imposed on social networks
by the need to amend certain aspects of the Network Enforcement Act (‘NetzDG’) in order to reinforce the fight
against illegal content on social networks.
The Commission services addressed to the German authorities a request for supplementary information on 14 May
2020, in order to obtain clarifications as regards certain aspects of the notified draft. The answers provided by the
German authorities on 29 May 2020 are taken into account in the following assessment.
The Commission notes that that while the objective of the notified draft is in line with the European Union's policy
of fighting illegal content online and creating a safe online environment for users, such objective need to be
pursued in accordance with EU law and in a proportionate way.
In this sense, the Commission notes that some of the modifications to be introduced in the NetzDG can be seen,
other than transposing the revised AVMSD, as an attempt to bring it closer to the Commission Recommendation
on measures to effectively tackle illegal content online , in particular as regards the need to ensure that social
networks set up and operate internal appeal procedures and that out of court dispute resolutions are in place to
address disputes between users and social networks.
In this regard, the Commission also notes that it has recently announced an EU Digital Services Act, which will aim
precisely at ensuring a coherent European approach to effectively address the problem of illegal activities on the
Internet, as well as to regulate the obligations for platforms in this regard, whilst supporting the growth of European
platforms, crucial actors of pluralism and freedom of expression, which need to capitalise on the scale of our large
digital Single Market.
Examination of the relevant provisions of the notified draft has prompted the Commission to issue the following
comments.
COMMENTS
General remarks
The Commission shares the objective of fighting illegal content online, while adequately safeguarding fundamental
rights. In this sense, the Commission welcomes the aim pursued by some of the provisions of the notified draft
which would reinforce the protection of the users’ right to freedom of expression online.
Precisely for this reason, the 2018 Commission Recommendation on measures to effectively tackle illegal content
online includes some provisions aimed at safeguarding the possibility of users to contest decisions taken by the
platform as regards content moderation. In particular, the Recommendation encourages online platforms to put in place systems to inform concerned users of their content moderation decisions and to allow them to submit counter notices to contest such decisions. Building on Article 17 of the Directive 2000/31/EC (‘e-Commerce Directive’) , the Recommendation encourages Member States to facilitate out of court systems to settle disputes between online platforms and concerned users related to removal or disabling access to content.
However, the Commission recalls that, as also highlighted in the said Recommendation, when taking measures
applicable to providers of online platforms in respect of illegal content online, Member States are to respect the
country of origin principle laid down in Article 3 of the e-Commerce Directive.
In addition, the recently revised AVMSD, extends EU content standards to video sharing platforms. According to
the new rules, in line with the country of origin principle, Member States are required to ensure that video sharing
platforms under their jurisdiction take appropriate measures to protect the audience from illegal and harmful
content. This includes establishing and operating transparent, user friendly and effective procedures for the
handling and the resolution of users’ complaints. The Directive also requires Member States to ensure that
out-of-court redress mechanisms are available for the settlement of disputes between users and video sharing
platforms.
In the notification message, the German authorities refer to the need to supplement the current NetzDG in order to reinforce and make the fight against illegal content on social networks more efficient. Accordingly, the notified draft provides an amendment to the Network Enforcement Act (NetzDG). This law was notified to the Commission in 2017 (Notification 2017/127/D). As also recalled in the Commission’s formal reaction to Notification 2020/65/D, the present notification is presented in a context where the Commission has already taken a number of initiatives, both in terms of proposals for binding legislation and other regulatory measures, and has announced its intention to propose further legislation on the matter by the end of 2020. Other Member States have equally issued or are
issuing legislation to regulate online platforms’ responsibilities as regards illegal content online. Increasing
fragmentation can represent a risk to the single market for digital services.
The amendments to the NetzDG, as set out in the notified draft, consist of the following main elements:
- More specific requirements on the design and operation of the reporting mechanism under § 3 of the NetzDG,
which now should be “easy to use, directly accessible from the content and attainable”. In addition, social networks need to retain the deleted content for a period of 10 weeks and to immediately inform the concerned user on the decision and the possibilities of appeal (Article 1(3) of the notified draft).
- Social networks subject to the reporting obligations under the current NetzDG (section 2) have to submit more
specific and granular information in their reporting, and also in a “comparable manner” (Article 1(1) and (2) of the
notified draft).
- Social networks need to set up and operate an internal complaint mechanism through which concerned users
can submit appeals to content moderation decisions taken by the platform. Such appeal procedure needs to be
assessed by a person not involved in the original decision and substantiated on a case by case basis (Article 1(4)
of the notified draft).
- The competent administrative authority can appoint arbitration bodies for out-of-court settlement of disputes
between concerned users and social network providers. In order to be recognized as such, arbitration bodies
would need to be established in Germany (Article 1(4) of the notified draft).
- Social networks need to provide information at the request of the supervisory authority under § 4 of the NetzDG
in the context of its monitoring and supervisory role (Article 1(6) of the notified draft).
- In view of partially transposing the revised AVMSD, the notified draft distinguishes a category of the video
sharing platforms and stipulates when video sharing platform providers should be considered as being under the
jurisdiction of Germany (Article 3d). The notified draft specifies which provisions of the NetzDG would be
applicable to video sharing platforms under the German jurisdiction and indicates that the derogation procedures
of Article 3(5) of the e-Commerce Directive would apply to platforms that are not under the German jurisdiction –
Article 3(e).
- The notified draft also envisages that video-sharing platforms with more than two million users registered in
Germany would have to appoint a legal representative in Germany. The notified text also establishes an official
arbitration body, responsible for disputes with providers of video sharing platform services where Germany is, or is
deemed to be, the country of establishment.
The providers of social networks under the scope of the notified draft constitute providers of information society
services as defined in Article 1(b) of Directive (EU) 2015/1535 and therefore also within the meaning of Article 2(a)
of the e-Commerce Directive, insofar as they fulfil the conditions mentioned therein ("any service normally
provided for remuneration, at a distance, by electronic means and at the individual request of a recipient of
services"). Video-sharing platform providers under the AVMSD constitute also information society services.
In addition, pursuant to Article 1(4) of the notified draft, arbitration bodies can only be appointed by the competent administrative authority if they are established in Germany. Such requirement appears to be an establishment requirement covered by Article 14 of Directive 2006/123/EC (‘Services Directive’), which sets prohibited requirements which cannot be justified.
Having examined the notified draft, and considering the answers provided by the German authorities in response
to the request of supplementary information of the Commission services, the Commission has certain concerns
about the compliance with EU law on the single market rules on the free provision of (digital) services. The
reasoning is set out in what follows.
1. E-Commerce Directive
Articles 3(1) and (2)
Article 3(1) and (2) of the e-Commerce Directive lay down in secondary EU law, and in the context of information
society services, provisions that seek to ensure the freedom to provide services across borders set out in Article
56 of the Treaty on the Functioning of the European Union (“TFEU”). Those provisions are based on the principle
that information society services must be supervised at the source of the activity and are, as a rule, subject to the
law of the Member State in which the service provider is established (see recital 22). This internal market principle
is also known as the country of origin principle, or the principle of home state control.
Under paragraph 1, Member States are required to ensure that information society services provided by providers
established in their territory comply with the applicable provisions of their respective national law which fall within
the coordinated field. Paragraph 2 adds that Member States may not restrict, for reasons falling within the
coordinated field, the freedom to provide such services from another Member State.
The amendments to the NetzDG, set out in the notified draft, fall within the coordinated fields of the e-Commerce
Directive as defined in its Article 2(h), as they concern the obligations for providers of social networks as regards
suspected illegal content provided by third parties. The obligations under the notified draft are, in addition, not
covered by any of the fields listed in the Annex to the e-Commerce Directive, which are exempted from the scope
of the country of origin principle pursuant to its Article 3(3).
As regards the territorial scope, as confirmed by the German authorities in their reply to the questions posed by
the Commission services, the intended amendments to the NetzDG shall apply to the same providers of social
networks as the current text of the NetzDG. Consequently, the new obligations under the notified draft would apply
networks as the current text of the NetzDG. Consequently, the new obligations under the notified draft would apply
to any provider of social networks with at least two million registered users in Germany, regardless of the
provider’s place of establishment. However, as regards the sub-category of information society services that would
constitute video-sharing platforms, the notified draft specifies that those with less than two million registered users in Germany will only be subject if they have their place of establishment in Germany. In addition, the notified draft would only apply to video-sharing platform with more than two million users in Germany on the basis of the derogation procedure set out in the Telemedia Act (which transposes the derogation procedure under Article 3(4) of the e-Commerce Directive). In doing so, the German authorities acknowledge the need to respect the “country of origin” principle established in the e-Commerce Directive as regards video-sharing platforms, but not as regards other information society services such as social networks.
In practice, this means that providers of social network services, other than those constituting video-sharing
platforms, established in other Member States than Germany are covered as well by the new provisions of the
notified draft, in as far as they fulfil such threshold of registered users.
New obligations on social networks (Article 1(1) to (4) and (6) of the notified draft)
The Commission generally welcomes the objectives pursued by certain amendments introduced by the notified
draft, which follow the above mentioned Commission Recommendation by reinforcing the position of users vis-à-vis the decisions taken by social networks as regards potentially illegal content.
However, in practice, these obligations entail potential burden for cross-border service providers, as it requires the
following:
- Align the design of the reporting mechanism when providing services to users in Germany to the new
requirements under the notified draft, as well as its operation. This is likely to create an additional burden on social
networks, which are now required to retain the content for up to 10 weeks and set up new information flows when
their services are acceded from users in Germany.
- Align their reporting and transparency systems as regards their services in Germany to the new very granular and
specific requirements under the notified draft. As provided in the NetzDG, such reporting is to be addressed to the
German competent authority, in German language.
- Set up and operate an internal appeal mechanism allowing users acceding their services from Germany to
address requests for review of their content moderation decisions. Such appeals need to be reviewed by persons
not involved in the original decision and need to provide a case by case reasoning, which is likely to create
additional administrative and resources requirements on social networks which offer their services in Germany.
- Social networks established outside Germany can opt to subject their decisions to arbitration procedures.
According to the notification message and the replies provided by the German authorities, arbitration bodies which
do not have a registered office in Germany are also allowed to offer their services in this context, but these cannot
be recognised by the competent authority. For cross border providers, being subject to an out of court dispute
resolution system as the one described in the notified draft is likely to entail additional burden to be able to
effectively participate in such procedures.
- Cross border services providers under the scope of the new obligations are required to provide information to the
German competent authority, at its request.
- In addition to the existing obligation by the NetzDG for any social network (regardless of their size) to appoint a
legal representative in Germany, the notified draft extends this obligation to video-sharing platforms established in
other Member States, but only if they have more than two million registered users in Germany.
In light of the above, the Commission is of the view that the measures contained in the notified draft could entail a restriction of the freedom to provide information society services from other Member States than Germany,
enshrined in Article 3(2) of the e-Commerce Directive.
Application of Article 3(4) of the e-Commerce Directive
The reasons allowing a derogation from the principles set out in the first two paragraphs of Article 3 are clearly and exhaustively set out in Article 3(4)(a)(i). The Commission agrees that reasons of public policy, including tackling illegal content online potentially involving criminal offences, could, in principle, justify deviating from the home state control principle and restricting the freedom to provide cross-border information society services. That follows from the first indent of Art. 3(4)(a)(i).
However, the German authorities provide different reasoning as to the restrictions imposed to cross border service
providers, depending on the specific obligations:
- In general terms, the notification message briefly mentions that Article 3(4) of the e-Commerce Directive would
allow a derogation from the first two paragraphs of Article 3 in the case of the NetzDG, due to the need to combat
hate crime and other criminal content online (Section V of the explanatory memorandum). However, in this case
and in as much as they could constitute a restriction to cross border service providers, the necessity of the some
new measures to effectively tackle illegal content on social networks has not been justified. In particular, the
German authorities provide no explanations as to why, in their view, the current reporting obligations are
insufficient and should be complemented with the more granular and specific requirements as provided in the
notified draft.
- As regards the need for recognised arbitration bodies to be established in Germany, the German authorities
justify such restriction in order to ensure “the quality, accessibility and visibility of the arbitration bodies”, without
justifying why similar services provided from other Member States could not ensure similar quality; finally, this
requirement does not seem to contribute to the fight against illegal content and may create a disincentive for the
parties to make use of arbitration services provided from other Member States.
- Finally, in their replies to a question by the Commission, the German authorities consider that there is no need to restrict –to the same extent- the cross-border provision of services by foreign video-sharing platforms, as
compared to obligations imposed to foreign social networks, because of the “harmonisation effect of the amended
AVMSD”, which “provides precisely that the Member State responsible for enforcing the requirements of Article 28b AVMSD is the Member State in which the provider is established or is deemed to be established (the country of AVMSD is the Member State in which the provider is established or is deemed to be established (the country of
residence). In other words, it must first be assumed that the country in question ensures a minimum level of
protection over the prohibited content covered by the AVMSD to the extent of minimum harmonisation”.
The Commission would like to recall to the German authorities that the derogation procedure under Article 3(4)
applies regardless of the level of harmonisation achieved, as long as the measure at stake falls within the
coordinated field and are not excluded pursuant to paragraph 3. In cases where the level of harmonisation is
greater it can be expected that derogations are not needed, as the level of protection by the home Member State
can be considered similar as in the host Member State.
Article 3(4)(a) also requires that any derogation has to be targeted (“taken against a given information society
service”), in view of the prejudice – or the serious and grave risk of prejudice – of the service to the objective
invoked to justify the restrictive measures. In addition, the measures must be proportionate to those objectives.
This follows from points (ii) and (iii) of that provision.
The proportionality of the restriction and, in particular, whether less restrictive measures could lead to the same
policy result have not been justified. In their notification message, the German authorities fail to assess possible
less restrictive measures than the notified amendment to the NetzDG.
In addition, pursuant to Article 3(4)(b), certain procedural requirements must be met for a Member State to be
entitled to derogate from the home state control principle. Specifically, before taking the restrictive measures in
question, the “home” Member State of the service provider(s) concerned is to be asked to take measures to
address the identified public policy problem. If that Member State fails to take (adequate) measures, it must,
together with the Commission, subsequently be notified of the measure that the “host” Member State (in this case
Germany) intends to take.
While the German authorities have, in addition to the notification under Directive (EU) 2015/1535, also notified this measure via a separate channel to the Commission pursuant to the procedure set out in Article 3(4) of the
e-Commerce Directive, they have not provided sufficient information that would show that the procedural
requirements have been met. Concretely, the German authorities have failed to provide any information showing
that they have first requested the “home” Member State to act and that they have subsequently notified that
Member State of its intention to take measures, as is required under point (b) of Article 3(4).
The fact that, in the said separate notification to the Commission, the German authorities invoked the urgency
procedure of Article 3(5) of the e-Commerce Directive cannot alter that conclusion, considering that the conditions set out therein have not been met. In such separate notification the German authorities have not indicated reasons substantiating their position that there is urgency and have not informed the “home” Member State in the shortest possible time. Moreover, the Commission sees no objective reasons to consider the use of the urgency procedure justified in the case at hand; indeed, the fact that the draft measures have been notified under Directive (EU) 2015/1535 without invoking urgency seems to confirm that view. Consequently, there seem no reasons to derogate from the conditions stipulated in Article 3(4)(b).
From the information available to it, the Commission must therefore conclude that the German authorities failed to meet the requirements set out in Article 3(4) of the e-Commerce Directive.
2. Transposition of the revised AVMSD
The notified draft is intended to partially transpose the revised AVMSD, especially as regards Articles 28a and 28b.
For this reason, it distinguishes the category of “video sharing platforms” (Article 3d) from the existing category of
“social network providers” and subjects them to partially different rules.
The Commission understands that the notified draft focuses only on illegal content, while the provisions related to
harmful content or commercial communication would be covered by different sectorial pieces of legislation, such
as the Interstate Treaty on the Protection of Minors in the Media, the Youth Protection Act or the recent Media
State Treaty.
The Commission understands that the general framework of the NetzDG applies to social networks established
outside Germany. However, under Article 3e(3) a separate regime is foreseen for video sharing platforms that are
not established or deemed to be established in Germany. According to this Article, for such platforms, the specific
provisions of the NetzDG (Sections 2, 3, and 3B) could apply only if the conditions of the derogation procedure laid down in Section 3(5) of the Telemedia Act are fulfilled. Such a construction remains in line with the provisions of Article 3(4) of the e-Commerce Directive. The Commission agrees with the statement of the German authorities
that, “the primary responsibility of the country of domicile must be observed and the competent authority under the NetzDG can only act subordinately if the authorities of the country of domicile do not take sufficient action”. This reflects the logic of the country of origin principle, which is a cornerstone of both the AVMSD and the e-Commerce Directive.
However, the Commission notes that the notified draft extends the requirement to appoint a legal representative in Germany for large video sharing platforms providers with at least two million registered users in Germany. The
German authorities justify this extension by referring to the fact that this obligation has already been applicable for
providers of social networks that meet the definition of video-sharing platform services under the AVMSD, under
Section 5 of the current NetzDG.
In line with the home state control principle, as stipulated in the e-Commerce Directive and further enshrined in
Article 28a of the revised AVMSD, video sharing platforms providers established or deemed to be established
outside Germany should not be subject to the jurisdiction of Germany with regards to the provisions implementing the AVMSD framework. The German authorities are thus invited to provide further clarifications with regard to the compatibility of the above obligation applicable to video-sharing platforms with the country of origin principle, as enshrined in Article 28b of the revised AVMSD.
The Commission understands that the notified draft attributes the role of assessing the measures taken by
platforms to the Federal Office of Justice, in line with Article 28b(5) of the revised AVMSD. German authorities
explained in their answer to the Commission’s questions that the responsibility of this administrative body would
relate to the responsibility of monitoring compliance, while media supervision of individual content would remain
relate to the responsibility of monitoring compliance, while media supervision of individual content would remain
the competence of the media supervisory authorities of the Länder. As stated in the explanatory note, the Federal
Office of Justice is subject to the legal and technical supervision of the Federal Ministry of Justice and Consumer
Protection. The German authorities consider that such a supervision in line with Article 30(2)(2) AVMSD.
In this context, the Commission would like to reiterate the importance of ensuring functional independence of the
media authorities entrusted with supervising the application of AVMSD provisions. As stipulated in Article 30 such
bodies must be legally distinct from the government and functionally independent of the Government and any
other public or private body. Member States should ensure that such bodies exercise their powers impartially and
transparently, in line with the objectives of the Directive. It is not clear how independence from Federal Ministry of
Justice and Consumer Protection would be ensured in this context. German authorities are encouraged to provide
further clarifications in this respect.
3. Interplay with the proposed TCO Regulation
The notified draft regulates a number of aspects that are also covered by the proposal for a Regulation on
preventing the dissemination of terrorist content online (‘TCO Regulation’) .
It includes an obligation for online platforms to take down notified illegal content defined in Section 1(3) of the
NetzDG aimed at addressing hate speech, but among the listed offences described in specific sections of the
German Criminal code, the scope is extended to potential terrorist offences, including:
- Section 86 - Dissemination of propaganda material of unconstitutional organisations
- Section 86a - Use of symbols of unconstitutional organisations (that could be a terrorist organisation)
- Section 91- Instructions for committing serious violent offence endangering state (can be used for terrorist
offences)
- Section 126 - Disturbing public peace by threatening to commit offences
- Section 129a - Forming terrorist organisations
Furthermore, the notified draft also includes the following obligations that are also covered under the proposed
TCO Regulation:
- transparency obligations under Section 2 of the NetzDG
- requirements for complaint procedures and handling complaints about illegal content under (Section 3 of the
NetzDG),
The European Parliament, Council and Commission are currently holding political trilogue meetings on the
proposed TCO Regulation. The Commission recalls that, when the TCO Regulation is adopted, the German
authorities would no longer have the possibility to regulate the matters falling within the scope of that Regulation.
4. Overlap with the announced EU Digital Services Act
For the sake of completeness, and in line with what has been noted above, the Commission notes that the notified
draft is likely to overlap with the EU Digital Services Act initiative announced by Commission President von der
Leyen in her political guidelines and in the Commission Communication “Shaping Europe’s digital future”.
The Digital Services Act, as the Commission intends to propose it, will complete the digital single market for online service providers by clarifying and harmonizing their responsibilities. The initiative at EU level aims at addressing the need for a clear and harmonised set of rules on the responsibility of digital platforms, while avoiding the regulatory fragmentation of the Internal market that national initiatives can entail.
As already stressed above, the Commission shares with the German authorities the policy objective of fighting
illegal content online. However, in view of the Commission’s intention and on-going work towards adopting EU
legislation on the matter in the near future, it is suggested that Member States exercise restraint when considering
the adoption of national initiatives on this same matter, such as the notified draft. The Commission is committed to work closely with Member States throughout the preparation and negotiation of this file and invites the German
authorities to actively participate in the process.
For the reasons stated above, the Commission invites the German authorities to take the above comments into
account.

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4 Kommentare

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Interessant, und zwar nicht nur für Experten.

Leider ist der Text etwas lang.

Andererseits sollte ein behördlicher Originaltext wohl besser nicht gekürzt werden.

Alles zu lesen, werden aber wohl nur Wenige Gedud haben.

Schade irgendwie, aber geht vielleicht wohl nicht anders.

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In den politischen Raum habe ich folgende Erklärung gesandt:

Sehr geehrte debattierliche EU-Begeisterte,

das, ja das  ( siehe PS!)  ist es, warum wir Normalbürger die EU so unendlich LIEBEN! Neben
der Gurkenkrümmung, und dem Öko-Terrorzwang für mich,  2015  eine voll
funktionierende jährlich gewartete und kontrolliert-odnungsgemäße Ölheizung
für 12.500€ wegzuwerfen und durch - eine neue zu ersetzen.

Ich bin nicht so blöd, mit gewissen Zeitgeist-Polit-Granden des Europissmus Erhaltung im
gegenwärtigen Zuschnitt oder gar noch Vertiefung zu wünschen. Ich bewundere
die Briten und Ministerpräsident Orban, die jeweils noch ein Empfinden für
die Freiheit ihrer Völker haben. 1967 schickten mich mit 15 Jahren meine
Eltern das erste Mal nach England  ( weil für mich nach Untersekunda mit dem
Englisch-Unterricht am Gymnasium Schluss war.) . Vater begleitete bis
Oostende, dann allein per Schiff nach Dover, ein Monat  bei Gasteltern in
Folkestone, Unterricht bei Privatlehrern. Und Donnerwetter - als 15jähriger
habe ich es doch tatsächlich geschafft, meinen Paß zu zeigen, auch bei der
Rückreise. Damals war GB nicht in der EU. Ging doch tatsächlich!!!! Und
heutige Blödchen schaffen das nicht?

PS: 

Mitteilung 304

Mitteilung der Kommission - TRIS/(2020) 02454
Richtlinie (EU) 2015/1535
Übersetzung der Meldung 303
Mitteilung: 2020/0174/D

Anmerkungen der Kommission (Artikel 5, Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2015/1535). Diese Feststellungen haben keine Auswirkung auf die Verlängerung der Stillhaltefrist.

(MSG: 202002454.DE)

1. MSG 304 IND 2020 0174 D DE 01-07-2020 02-07-2020 COM 5.2 01-07-2020

2. Kommission

3. DG GROW/B/2 - N105 04/63

4. 2020/0174/D - SERV60

5. Artikel 5, Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2015/1535

Auch freuen wir uns, dass das Deutsche nicht einmal vollwertige Amtssprache ist. 83 Millionen "Deutsche" ( na ja, jedenfalls nach momentaner Einwohnung )  und weitere Millionen Deutschmuttersprachliche in Österreich und Belgien sind dazu irrelevant. Die müssen sich gefälligst eine "nichtamtliche" Übersetzung des Wortschwalls herrichten.

Die Bundestagsfraktionen von CDU und CSU sowie SPD wollen das Netzwerksdurchsuchungsgesetz bzw. den Entwurf zur Verschärfung des Gesetzes aber anscheinend trotz der Bedenken von Experten und Bedenken von der EU-Kommission wie ursprünglich entworfen 1 zu 1 umsetzen bzw. verabschieden in Kraft setzen, siehe etwa:

https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/netzwerkdurchsetzungsgesetz-107.html

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