BVerwG: Dienstliche Beurteilung von Beamten müssen in Rechtsnormen geregelt sein, Richtlinien allein nicht ausreichend

Das Bundesverwaltungsgericht hat heute entschieden, dass die grundlegenden Vorgaben für die Erstellung von dienstlichen Beurteilungen für Beamte wegen ihrer entscheidenden Bedeutung für Auswahlentscheidungen nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG in Rechtsnormen geregelt sein müssen – bloße Verwaltungsvorschriften bzw. Richtlinien reichen hierfür nicht aus (BVerwG 7.7.2021 – 2 C 2.21).

Noch liegen nur die Informationen aus der Pressemitteilung vor. Daraus lässt sich aber bereits eine grundlegende Entscheidung annehmen, die etliche Dienstherren und vor allem Beamtinnen und Beamte bundesweit betreffen wird. Danach würden eine Vielzahl der aktuellen Beurteilungssysteme unterschiedlichster Dienstherren derzeit nicht verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen und dringend neu geordnet werden müssen.

Nachfolgend soll die Entscheidung zunächst nur kurz eingeordnet werden. Sobald der Volltext vorliegt, kann dann näher ausgeführt werden, dies wird nach Aussage der Pressestelle des BVerwG in ca. 4-6 Wochen erfolgen können.

Sachverhalt

Der Sachverhalt ist unscheinbar, aber dennoch ungewöhnlich. Aus Anlass einer Bewerbung auf eine Beförderungsstelle wurde durch einen kommunalen Dienstherren eine dienstliche Anlassbeurteilung angefertigt. Die unterlegene Bewerberin führte Konkurrentenstreitverfahren, blieb dort aber erfolglos. Dennoch verfolgte sie den Widerspruch gegen die Anlassbeurteilung weiter, blieb aber auch vor Gericht noch in 2. Instanz vor dem  Oberverwaltungsgericht ohne Erfolg. Erst das BVerwG hob auf die Revision der Klägerin hin das Berufungsurteil auf und verurteilte den Dienstherren, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Ungewöhnlich ist das Verfahren deshalb, weil Beurteilungen - vor allem in Form der Anlassbeurteilung- fast nie über die erste Instanz hinauskommen. In vielen Fällen wird sogar die einvernehmliche Übereinkunft mit der Personalverwaltung getroffen, die betroffene Anlassbeurteilung zu vernichten. Ohne Verfahren kein Anlass, ohne Anlass keine Beurteilung. Nicht ganz korrekt, aber Praxis.

Kritik des BVerwG

Das BVerwG kritisiert im Kern, dass der Gesetzgeber es unterlassen hat, die Grundzüge des Beurteilungswesens in Rechtsnormen zu regeln, damit die Dienstherren nach einer solchen Vorgabe einheitliche Beurteilungen vornehmen. Es reiche nicht aus, wenn das Beamtengesetz und eine darauf gestützte Laufbahnverordnung die Bestimmung der Vorgaben zur Beurteilung allein Verwaltungsvorschriften überlasse – also quasi „jeder Geschäftsbereich tun kann, was er will“.

Gesetz und Rechtsverordnung ein Muss

Nach Ansicht des BVerwG hat der Gesetzgeber selbst das System - Regelbeurteilungen oder Anlassbeurteilungen - sowie die Bildung eines Gesamturteils vorzugeben. Weitere Einzelheiten, wie etwa der Rhythmus von Regelbeurteilungen, der Inhalt der zu beurteilenden Einzelmerkmale von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, der Beurteilungsmaßstab oder Vorgaben für die Vergabe der höchsten und der zweithöchsten Note (Richtwerte), können Rechtsverordnungen überlassen bleiben. Erforderlich sind also ein Gesetz für die Grundlagen, eine Rechtsverordnung für die Einzelheiten.

Bisherige Rechtslage

In Rheinland-Pfalz aber, wie auch in vielen anderen Bundesländern (Hessen etwa) sagen die Laufbahnverordnungen nur lapidar aus:

§ 15 LBVO RLP Beurteilung

(1) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind zu beurteilen. Das Nähere regelt die oberste Dienstbehörde.

Hessen ist zwar etwas ausführlicher, verweist dann aber ebenso nur auf die obersten Dienstbehörden:

§ 41 LbV Hessen - Beurteilungsverfahren

(3) Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens regeln die obersten Dienstbehörden. Für die Landesverwaltung oder Teile von ihr kann die Landesregierung einheitliche Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten erlassen.

Wie unterschiedlich die Regelungen sind, kann man am Beispiel des Freistaats Bayern sehen. In der dortigen Leistungslaufbahnverordnung finden sich schon recht ausführliche Regelungen über die Anforderungen an Beurteilungen, dort Art. 54 – 65 LlbG (Teil 4). Wenn es um die Feinheiten geht, wird jedoch auch hier wieder auf Verwaltungsvorschriften verwiesen:

Art. 58 LlbG Bayern - Inhalt der periodischen Beurteilung und Zwischenbeurteilung

(6) Die nähere Ausgestaltung der Beurteilung wird durch Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 15 BayBG geregelt. Dabei können die Staatsministerien und der Oberste Rechnungshof für ihren Geschäftsbereich oder Teile davon weitere oder andere Beurteilungskriterien festlegen und eine vereinfachte Dokumentation der Beurteilung zulassen. Die Gemeinden, Gemeindeverbände und die sonstigen unter der Aufsicht des Staates stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts können für ihren Bereich von Abs. 3 abweichend weitere oder andere Beurteilungskriterien festlegen.

Fern der verfassungsmäßigen Ordnung

Jedes Land, jeder Dienstherr muss sich also an den neuen Maßgaben des BVerwG prüfen lassen. Es handelt sich um eine neuralgische Stelle im System des Art. 33 Abs. 2 GG. Nicht umsonst hat das BVerwG - ebenfalls ungewöhnlich - deutlich formuliert:

„Dass die Rechtslage in Rheinland-Pfalz diesen Vorgaben nicht entspricht, ist für einen Übergangszeitraum hinzunehmen, um einen der verfassungsgemäßen Ordnung noch "ferneren" Zustand zu vermeiden.“

Rheinland-Pfalz hat es die Tage auch nicht leicht. Erst kürzlich maß das OVG Koblenz (Beschluss vom 27.8.2020 – 2 B 10849/20.OVG) dem Bundesland ein „Beförderungssystem nach Gutsherrenart“ zu, was zu dem Rücktritt einer Ministerin führte und großes Echo in Medien und Fachliteratur fand (etwa von Arnim, DVBl. 2021, 481 „Bleibt Ämterpatronage straflos?“).

Einordnung zu Entscheidung BVerwG 2 C 2.21 – Urteil vom 7. Juli 2021

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Pressemitteilung Nr. 46/2021 vom 07.07.2021

Grundlegende Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen müssen in Rechtsnormen geregelt sein

Die grundlegenden Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen müssen wegen ihrer entscheidenden Bedeutung für Auswahlentscheidungen nach Maßgabe von Art. 33 Abs. 2 GG in Rechtsnormen geregelt sein. Bloße Verwaltungsvorschriften reichen hierfür nicht aus. Dienstliche Beurteilungen müssen mit einem Gesamturteil abschließen, in das sämtliche vom Dienstherrn bewertete Einzelmerkmale der drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG einfließen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

Die Klägerin steht im Dienst einer Stadt in Rheinland-Pfalz. Im März 2015 schrieb die Stadt zwei Leitungsstellen aus, auf die sich auch die Klägerin bewarb. Für sämtliche Bewerber erstellte die Stadt Anlassbeurteilungen. In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin innerhalb des von der Beklagten gewählten fünfstufigen Bewertungssystems die zweithöchste Bewertung "B" ("übertrifft die Anforderungen"). Bei der Beurteilung der Befähigung wurde der Klägerin 15 Mal die zweithöchste der fünfstufigen Skala - "II - stark ausgeprägt" - und zweimal die dritthöchste Bewertung - "III - normal ausgeprägt" - zuerkannt. Die dienstliche Beurteilung weist weder ein Gesamturteil für die Befähigung noch ein zusammenfassendes Urteil der Leistungsbeurteilung und der Befähigung auf. Bei beiden Auswahlentscheidungen wurde die Klägerin nicht berücksichtigt; die von der Klägerin geführten Konkurrentenstreitverfahren blieben erfolglos. Die Klägerin wandte sich anschließend gegen die Anlassbeurteilung. Damit hatte sie vor dem Oberverwaltungsgericht keinen Erfolg.

Auf die Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Berufungsurteil aufgehoben und die Beklagte verurteilt, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

In Rheinland-Pfalz sind die Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen von Beamten derzeit nicht in Rechtsnormen geregelt; das Landesbeamtengesetz und die darauf gestützte Laufbahnverordnung überlassen die Bestimmung der Vorgaben allein Verwaltungsvorschriften. Dies hat dazu geführt, dass in Rheinland-Pfalz auf der Ebene bloßer Verwaltungsvorschriften eine Vielzahl unterschiedlichster Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen von Beamten besteht. Dies ist rechtlich unzureichend. Angesichts der Bedeutung von dienstlichen Beurteilungen für die allein nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG zu treffenden Auswahlentscheidungen müssen die grundlegenden Vorgaben für die Erstellung von dienstlichen Beurteilungen in Rechtsnormen geregelt werden. Der Gesetzgeber hat das System - Regelbeurteilungen oder Anlassbeurteilungen - sowie die Bildung eines Gesamturteils vorzugeben. Weitere Einzelheiten, wie etwa der Rhythmus von Regelbeurteilungen, der Inhalt der zu beurteilenden Einzelmerkmale von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, der Beurteilungsmaßstab oder Vorgaben für die Vergabe der höchsten und der zweithöchsten Note (Richtwerte), können Rechtsverordnungen überlassen bleiben. Dass die Rechtslage in Rheinland-Pfalz diesen Vorgaben nicht entspricht, ist für einen Übergangszeitraum hinzunehmen, um einen der verfassungsgemäßen Ordnung noch "ferneren" Zustand zu vermeiden.

Dienstliche Beurteilungen stellen die wesentliche Grundlage für Auswahlentscheidungen nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG dar. Um diese Funktion erfüllen zu können, müssen sie mit einem Gesamtergebnis abschließen. Denn die Auswahlentscheidung knüpft an das abschließende Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung an, das anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte gebildet worden ist. Art. 33 Abs. 2 GG gibt drei Kriterien vor; der Gesetzgeber und erst recht die Exekutive sind nicht befugt, eines dieser drei Merkmale bei der Bildung des abschließenden Gesamturteils unberücksichtigt zu lassen. Dementsprechend muss das Gesamturteil sämtliche vom Dienstherrn bewertete Einzelmerkmale der drei Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG umfassen. Diesen Anforderungen entspricht die angegriffene Anlassbeurteilung nicht.

BVerwG 2 C 2.21 - Urteil vom 07. Juli 2021

Vorinstanzen:
OVG Koblenz, 2 A 10197/19.OVG - Urteil vom 24. August 2020 -
VG Mainz, 4 K 82/17.MZ - Urteil vom 19. Januar 2018 -

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