Gastbeitrag Dr. Frank Bokelmann: Sondernutzung und Carsharing
von , veröffentlicht am 02.03.2023Die Frage, ob das das gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen, die selbstständig reserviert und genutzt werden können, einschließlich des Anbietens von Carsharingfahrzeugen eine Sondernutzung darstellt, dürfte zu einem für das Publikum (nicht aber die Beteiligten) vergnüglichen Schlagabtausch unter den Verwaltungsgerichten führen.
Nachdem das Oberverwaltungsgericht Münster mit Beschluss vom 20.11.2020, 11 B 1459/20 (mein Gastbeitrag: OVG Münster zu “Call a Bike“-Mietfahrrädern, https://community.beck.de/2020/11/22/gastbeitrag-dr-frank-bokelmann-ovg-...) völlig überraschend das stationsunabhängige Aufstellen der “Call a Bike“-Mietfahrräder der Deutschen Bahn im öffentlichen Straßenraum der Stadt Düsseldorf zwecks Vermietung als Sondernutzung beurteilt hatte, witterten im ganzen Land Gemeinden im Kampf u.a. gegen Miet-E-Scooter, aber auch gegen Mieträder oder Carsharingfahrzeuge Morgenluft. Denn Sondernutzung bedeutet die Beantragung einer Sondernutzungserlaubnis gegen Gebühr und mit der Möglichkeit für die Gemeinde, umfangreich Beschränkungen aufzuerlegen und ggf. die Erlaubnis bei Nichtbeachtung der Auflagen zu widerrufen
Bis dahin hatte der Beschluss des Oberverwaltungsgericht Hamburg vom 19.06.2009 - 2 Bs 82/09 (nextbike ./. Hamburg) fast alle Gemeinden davon abgehalten, das Abstellen von Mieträdern als Sondernutzung anzusehen. Aber Düsseldorf hatte ja schon 2010 mit dem Vergrämen der „Bierbikes“ mit dem Hinweis auf das Vorliegen einer Sondernutzung beim Oberverwaltungsgericht Münster Erfolg (diese Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht Hamburg auch nachvollzogen) und war dadurch möglicherweise mutiger als andere.
Der Düsseldorfer Etappensieg in Sachen Mietfahrzeuge führte u.a. in Köln und Berlin zu der Ansicht, man könne nun den Anbietern von Mietfahrzeugen Schranken setzen und dafür auch noch Gebühren verlangen. Der Rat der Stadt Köln änderte im Mai 2022 die Sondernutzungssatzung und erließ neue Gebührentarife. Danach können Betreiber von E-Scooter-Verleihsystemen mit Gebühren von 85 bis 130 Euro pro Fahrzeug und Jahr belegt werden. Berlin fügte mit Wirkung zum 1. September 2022 einen § 11a „Sondernutzung für das gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen“ in das Berliner Straßengesetz ein, mit dem ein ähnliches Ziel verfolgt wird.
Gegen die neuen Regelungen der beiden Städte gingen die Anbieter von Mietfahrzeugen mit höchst unterschiedlichen Zwischenergebnissen vor.
In Berlin gaben Verwaltungs- und Oberverwaltungsgericht den Anbietern im Verfahren der einstweiligen Anordnung Recht (Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 26.10.2022, OVG 1 S 56/22).
Danach sei für die Beurteilung der Frage, ob sich ein Fahrzeug vorrangig zu Verkehrszwecken oder verkehrsfremd im öffentlichen Straßenraum befindet, eine auf die objektiven Gegebenheiten abstellende Gesamtschau aus der Perspektive eines objektiven Betrachters vorzunehmen; auf subjektive Motive des Straßennutzers, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung nicht hervortreten, komme es nicht an.
Das Verwaltungsgericht habe zu Recht und mit zutreffender Begründung vorläufig festgestellt, dass das stationsungebundene Carsharing-Angebot der Antragstellerinnen dem Anwendungsbereich des § 11a i. V. m. § 11 BerlStrG nicht unterfalle, weil es sich hierbei nicht um Sondernutzung im Sinne des § 11 Abs. 1 BerlStrG handele, sondern um Gemeingebrauch im Sinne des § 10 Abs. 2 BerlStrG. Die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerde griffen nicht durch.
Diese Begründung ist insoweit trickreich, weil sie unterstellt, § 11a Berliner Straßengesetz definiere das gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen, die selbstständig reserviert und genutzt werden können, einschließlich des Anbietens von Carsharingfahrzeugen nicht als Sondernutzung, sondern regele nur, was zu geschehen habe, wenn eine Sondernutzung vorliege. Da dies aufgrund des Verständnisses des Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg von Sondernutzung nie vorkommen dürfte, wenn der Anbieter nicht auch noch die Infrastruktur für sein Angebot aufbauen muss (z.B. Bügel zum Anschließen oder Ladestationen, was aber ohnehin § 11 BerlStrG unterfällt), geht § 11a BerlStrG komplett ins Leere und ist unanwendbar, ohne dass es einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Nichtigkeit des § 11a BerlStrG bedürfte. Damit hat sich das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eindeutig an die Seite des Oberverwaltungsgericht Hamburg gestellt. Es verweist dabei auf die eindeutige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zur Unterscheidung zwischen Parken und Sondernutzung (BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1984 – 2 BvL 10/82 – BVerfGE 67, 299 ff., juris Rn. 65; BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1982 – 7 C 73.79 – Buchholz 442.151 § 12 StVO Nr. 5; juris Rn. 11 m.w.N.). Dies ist wichtig, weil das Parken nur vom Bund geregelt werden darf, während die Sondernutzung zur Regelungsmaterie der Länder gehört.
Aber die Geschichte wäre langweilig, wenn nicht das Verwaltungsgericht Köln über die von der Stadt Köln gegen mehrere Anbieter festgesetzten Sondernutzungsgebühren für den Betrieb von gewerblichen Verleihsystemen für E-Scooter zu entscheiden gehabt hätte. Da das Verwaltungsgericht Köln die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster zu beachten hat, war das Ergebnis vorhersehbar. Die Entscheidungen liegen noch nicht schriftlich vor.
Hier die Pressemitteilung des Verwaltungsgerichts Köln vom 13. Januar 2023:
„Die von der Stadt Köln festgesetzten Sondernutzungsgebühren für den Betrieb von gewerblichen Verleihsystemen für E-Scooter sind rechtmäßig. Das hat das Verwaltungsgericht Köln heute entschieden und die Klagen von vier E-Scooter-Betreibern abgewiesen. Einen in diesem Zusammenhang gestellten Eilantrag hat das Gericht heute ebenfalls abgelehnt.
Der Rat der Stadt Köln änderte im Mai 2022 die Sondernutzungssatzung und erließ neue Gebührentarife. Danach können Betreiber von E-Scooter-Verleihsystemen mit Gebühren von 85 bis 130 Euro pro Fahrzeug und Jahr belegt werden. Auf Grundlage der so geänderten Satzung setzte die Stadt Köln Ende Juli 2022 gegen die im Stadtgebiet aktiven Verleiher Gebühren in Höhe von bis zu 450.000 Euro fest. Sie begründete dies unter anderem damit, dass von ordnungswidrig auf Fuß- und Radwegen abgestellten E-Scootern erhebliche Beeinträchtigungen für die Allgemeinheit ausgingen.
Gegen die Gebührenbescheide erhoben die E-Scooter-Verleiher Bolt, LimeBike, TIER und VOI Ende August 2022 jeweils Klage beim Verwaltungsgericht Köln. TIER stellte zudem einen Eilantrag. Die Betreiber machen geltend, dass die Gebühren praktisch dazu führten, das Angebot von E-Scootern im Stadtgebiet zu verhindern. Dies widerspreche dem Fahrrad- und Nahmobilitätsgesetz (FaNaG NRW). Zudem seien die Gebühren unverhältnismäßig hoch im Vergleich zu denen für Leihfahrräder und Carsharing-Angeboten.
Dem ist das Gericht nicht gefolgt und hat zur Begründung ausgeführt: Die Gebühren tragen dem Umstand Rechnung, dass es infolge der Verleihsysteme der Klägerinnen immer wieder zu Behinderungen auf Fuß- und Radwegen durch nicht ordnungsgemäß abgestellte oder umgefallene E-Scooter kommt. Ähnliches kommt in Bezug auf Leihfahrräder seltener vor. Zudem leisten sowohl Bike- als auch Carsharing-Angebote einen größeren Beitrag zur Reduzierung des individuellen Autoverkehrs als E-Scooter. Die Gebühren führen auch nicht dazu, dass jegliche Form des E-Scooter-Verleihs unwirtschaftlich wird. Das FaNaG NRW bezweckt nicht den Schutz des spezifischen Geschäftsmodells der Klägerinnen.
Gegen die Urteile steht den Beteiligten die Berufung und gegen den Eilbeschluss die Beschwerde zu, über die jeweils das Oberverwaltungsgericht in Münster entscheiden würde.
Az.: 21 K 4871/22, 21 K 4874/22, 21 K 4923/22, 21 K 5019/22, 21 L 1439/22“
Wenn sich nun eine größere Anzahl von Gemeinden an den Urteilen des VG Köln orientieren wollten (und dafür gibt es erste Hinweise nicht nur aus Nordrhein-Westfalen), würde auf die deutschen Verwaltungsgerichte eine Welle von Verfahren zurollen. Am Ende wird vermutlich das Bundesverwaltungsgericht entscheiden, wobei sich das Bundesverwaltungsgericht natürlich auch für eine andere Interpretation des § 11a BerlStrG entscheiden könnte, nämlich dass darin das gewerbliche Anbieten von Mietfahrzeugen, die selbstständig reserviert und genutzt werden können, einschließlich des Anbietens von Carsharingfahrzeugen doch als Sondernutzung definiert wird und deshalb über § 11a BerlStrG das Bundesverfassungsgericht entscheiden müsse, weil der Landesgesetzgeber seine Kompetenzen überschritten hätte. Und schließlich kann der Berliner Gesetzgeber auch noch aktiv werden und § 11a BerlStrG entsprechend nachschärfen. Nur würde in diesem Fall schon das Verwaltungsgericht den § 11a BerlStrG dem Bundesverfassungsgericht vorlegen. Allerdings ist damit eher nicht zu rechnen, da Berlin ja gerade seine Chance im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster erblickte, das den Begriff der Sondernutzung deutlich ausweitete, ohne dass es eines Eingriffs eines Gesetzgebers bedurft hätte und § 11a BerlStrG deshalb genau so formulierte, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ihn verstand.
Ich mache kein Geheimnis daraus, dass ich die Urteile des Verwaltungsgericht Köln aus der Sicht des Nutzers von Straßen und insbesondere von Gehwegen für sehr sympathisch, jedoch auch für falsch halte, wie schon den wenig überzeugend begründeten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 20.11.2020, 11 B 1459/20.
HINWEIS: Der Beitrag ist ausschließlich von Herrn Dr. Bokelmann verfasst. Vielen Dank dafür! C.K.
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2 Kommentare
Kommentare als Feed abonnierenNachdem das OVG Münster mit Beschluss vom 11. Mai 2023, 11 B 96/23, VerkMitt 2023, Nr. 48 im Verfahren um die aufschiebende Wirkung der Klage schon seinen Standpunkt bekräftigt hatte, dass die Nutzung der Straße durch im Rahmen von Verleihsystemen abgestellte E-Scooter eine Sondernutzung sei, für die grundsätzlich Sondernutzungsgebühren erhoben werden können (im Anschluss an die Rechtsprechung des Gerichts zu Mietfahrrädern, Beschluss des OVG Münster vom 20. November 2020, 11 B 1459/20), hat es sich nunmehr im Beschluss vom 26. Oktober 2023, 11 A 339/23 über die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des VG Köln vom 11. Januar 2023, 21 K 4874/22, sehr ausführlich mit der entgegengesetzten Ansicht des OVG Berlin-Brandenburg in seinem Beschluss vom 26. Oktober 2022 - OVG 1 S 56/22 auseinander gesetzt (Rn. 63 – 88 des Oktober-Beschlusses des OVG Münster), wobei bei diesem Fernduell der OVG auch die legendäre Entscheidung des BVerwG über die Sondernutzung mittels Fahren eines Bierbikes eine zentrale Rolle spielt.
Der Aufwand, den das OVG Münster im Beschluss vom 26. Oktober 2023 hinsichtlich dieses Aspektes betreibt – wie überhaupt der Hinweis auf seinen Beschluss vom 20. November 2020, 11 B 1459/20 in beiden Beschlüssen -, erstaunt, da am Ende die Beklagte (die Stadt) sowohl im „Aussetzungsverfahren“ im Mai wie jetzt im Hauptsacheverfahren mit Pauken und Trompeten verliert, weil die der Gebührenfestsetzung zugrunde liegende Satzung gegen das Äquivalenzprinzip verstößt, indem auch eine für nur wenige Monate beantragte Sondernutzung die Jahresgebühr auslösen soll. Damit handelt es sich bei der Behandlung der Frage der Sondernutzung um einen netten Hinweis, den Gerichte eigentlich ganz unterlassen sollten, wenn der Beitrag zum Tenor nicht gegeben ist. Dieser Hinweis soll vermutlich so zu verstehen sein, dass die betroffenen Gemeinden ihre Satzungen nicht aufheben sondern reparieren sollen und diese reparierten Satzungen dann jedenfalls in Nordrhein-Westfalen kein Gericht fürchten müssen.
Fazit: in Nordrhein-Westfalen haben eine oder einige Gemeinden offenbar im Überschwang der 2020er Entscheidung des OVG Münster zu beherzt zugegriffen, was sich insbesondere im Erstjahr der neuen Sondernutzung heftig auswirkte, in dem die Anträge erst nach Erlass der neuen Satzungen gestellt werden mussten und dann nur für die verbleibenden drei bis fünf Monate (obwohl die E-Scooter, Fahrräder, Sharing-Kfz schon das ganze Jahr in der Gemeinde waren). Nun müssen die betroffenen Gemeinden nicht nur auf beträchtliche Einnahmen verzichten, sondern auch die gesamten nicht unerheblichen Verfahrenskosten tragen und neue Satzungen erstellen, damit sie wenigstens einen Teil der Gebühren für das Erstjahr und die gesamten Gebühren für die Folgejahre kassieren können.
Für die Rechtsanwender, die wissen wollen, wie die Rechtsprechung die Frage der Sondernutzung durch Sharing-Angebote mittels im Straßenraum geparkter Fahrzeuge löst, geben diese neuen Entscheidungen des OVG Münster wenig her, da sie nicht vom BVerwG geprüft werden. Denn die Revision gegen den Oktober-Beschluss ist angesichts der vom OVG zu Recht zerpflückten Satzung weder zugelassen noch sinnvoll.
Basierend auf dem Gedanken der Sondernutzung verbietet nun Gelsenkirchen nach Medienberichten "als erste deutsche Stadt" den Verleih der E-Scooter.
So berichtete gestern der WDR:
"Bis zum Wochenende müssen aus Gelsenkirchen alle Leih-E-Scooter verschwinden. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat das Verbot der Stadt bestätigt.
...
Hintergrund ist eine Forderung der Stadt Gelsenkirchen. Sie will, dass die Verleihfirmen die Identität jedes Ausleihers prüfen. Zum Beispiel indem sie den Personalausweis oder den Führerschein in der App hochladen. Das Ziel der Stadt: Weniger Unfälle und weniger gefährliche Fahrten in der Fußgängerzone oder zu zweit auf einem Roller.
..."
Die Stadt hat dazu die Verträge über die Sondernutzung auslaufen lassen. Dass sie beim VG Gelsenkirchen am längeren Hebel sitzt, war klar, da das OVG Münster eindeutig auf dem Tripp ist, es handele sich beim Abstellen der E-Scooter zum Verleih um Sondernutzung. Deshalb sind die Anträge im Eilverfahren gescheitert und hatten von vornherein keine Chance, weil das OVG Münster die letzte Entscheidung im Eilverfahren trifft.
Zur Einordnung des Vorgangs muss man mindestens zwei Dinge unterscheiden: