Corona - Die Land- und Ernährungswirtschaft als systemrelevante Infrastruktur

Das Bundeskabinett hat in seiner Sitzung vom 23.3.2020 beschlossen, die Land- und Ernährungswirtschaft als systemrelevante Infrastruktur anzuerkennen. Ziel ist aktuell die Einreise und Tätigkeit von ausländischen Saisonarbeitskräften „unter Berücksichtigung des notwendigen Gesundheitsschutzes“ zu ermöglichen.

Aus der Sicht eines Juristen wirft diese Entscheidung zwei Folgefragen auf:

1. Hat die Qualifizierung als „systemrelevante Infrastruktur“ eine rechtliche Relevanz?

2. Liegt die Qualifizierung der Land- und Ernährungswirtschaft als systemrelevante Infrastruktur im politischen Ermessen oder kann sie an rechtlichen Maßstäben gemessen werden?

Zu 1. Der Begriff „systemrelevante Infrastruktur“ erlebt derzeit aufgrund der COVID-19 Pandemie eine besondere Beachtung. Zahlreiche Wirtschaftsbranchen, von der Verpackungsindustrie bis hin zur Anwaltschaft, fordern eine Anerkennung als derartige Infrastruktur. Indes verwundert umso mehr, dass, soweit erkennbar, der Begriff „systemrelevante Infrastruktur“ sich ausdrücklich in keiner Norm wiederfindet. Weder das Infektionsschutzgesetz noch die Katastrophenschutzgesetze des Bundes und der Länder sehen derartige Strukturen ausdrücklich vor. Stattdessen findet man den sprachverwandten Begriff der „kritischen Infrastruktur“ im Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI-Gesetz). Hierbei handelt es sich um ein Gesetz zur Datensicherheit im Netz im Hinblick auf mögliche Gefahren durch kriminelle bzw. terroristische Aktivitäten. Kritische Infrastrukturen (KRITIS) sind Organisationen oder Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere ernsthafte Folgen eintreten würden (§ 2 Abs. 10 BSI-Gesetz).

Den Bezug zwischen beiden Begriffen und Rechtsbereichen (Datensicherheitsrecht und Infektionsschutz-/Katastrophenschutzrecht)  stellen die Länder (bzw. die im übertragenen Wirkungskreis tätigen Gemeinden) her, die vorrangig für den Katastrophen- und Infektionsschutz zuständig sind. Sie verweisen bei der Festsetzung von Personen- oder Berufsgruppen, die von den Infektions- bzw. Katastrophenschutzbestimmungen freigestellt werden müssen, auf die Liste, die in der Verordnung zur Bestimmung kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz genannt sind, und wenden diese Liste entsprechend an.

Im Hinblick auf die Land- und Ernährungswirtschaft legt § 4 der Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen nach dem BSI-Gesetz (BSI-Kritisverordnung - BSI-KritisV) fest:

„Wegen ihrer besonderen Bedeutung für das Funktionieren des Gemeinwesens ist im Sektor Ernährung die Versorgung der Allgemeinheit mit Lebensmitteln (Lebensmittelversorgung) kritische Dienstleistung im Sinne des § 10 Absatz 1 Satz 1 des BSI-Gesetzes.“

Der Begriff „Lebensmittelversorgung“ wird sodann in § 4 Abs. 2 BSI-KritisV näher spezifiziert: „Die Lebensmittelversorgung wird in den Bereichen Lebensmittelproduktion und -verarbeitung sowie Lebensmittelhandel erbracht“. Jedoch ist nach Anhang 3 BSI-KritisV nur die Schlachtung und Fleischverarbeitung in großen Anlagen als kritische Infrastruktur zur Lebensmittelversorgung anzusehen. Die Urproduktion wird ausgenommen. Dieses ist derzeit im Hinblick auf die Datensicherheit aus praktischen und ökonomischen Gesichtspunkten nachvollziehbar. Die Qualifizierung als kritische Infrastruktur/Dienstleistung hat erhebliche Verpflichtungen des Anbieters zur Folge: er muss die Systeme ausreichend gegen Cyberattaken schützen und dauerhaft überwachen. Eine derartige kostenintensive Überwachungspflicht kann dem einzelnen Landwirt im Hinblick auf die Datensicherheit nicht zugemutet werden.

Damit wird deutlich, dass nach der bisherigen Regelung weder die Land- noch die Ernährungswirtschaft eine Sonderstellung im System des Infektions- und Katastrophenschutzes erfuhr. Umso wichtiger ist daher nunmehr die ausdrückliche Erstreckung des Konzepts der "systemrelevanten Infrakstruktur"durch den Kabinettsbeschluss der Bundesregierung auf diese Bereiche.

2. Nach dem Vorangestellten scheint die Entscheidung im freien politischen Ermessen der Exekutive zu liegen. Dies würde jedoch zum einen der Schutzpflicht des Staates aus dem Recht auf Nahrung  widersprechen, das aus den Grundrechten auf Existenzminimum und auf Gesundheit bzw. Leben gebildet wird. Zum anderen konkretisiert  diese Entscheidung die verfassungsrechtlich determinierte Staatsaufgabe „Gewährleistung einer leistungsfähigen Landwirtschaft“.

Zu den zentralen Verpflichtung der Staaten gehört es, schrittweise das Recht auf Nahrung zu gewährleisten. Dabei muss der Staat darauf achten, dass die Verfügbarkeit innerhalb einer bestimmten Kultur in ausreichender Menge und Qualität vorhanden ist, um die individuellen Nahrungsbedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen; der Zugang muss auch in nachhaltiger Weise und ohne Beeinträchtigung des Genusses anderer Menschenrechte gewährleistet sein. Das Menschenrecht auf Nahrung umfasst drei Ebenen staatlicher Handlungspflichten- Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten, wobei in Deutschland insbesondere die Ebene der Gewährleistungspflichten eine entscheidende Rolle spielt, welche sich wiederherum in die sogenannten Bereitstellungs- und Förderungspflichten untergliedern lässt. Der Staat verfügt aber über einen weiten Gestaltungsspielraum, wie er diese Pflicht umsetzt.

Diese Pflichten werden durch die Aufnahme in den Katalog der systemrelevanten Infrastrukturen mit dem Beschluss des Bundeskabinetts vom 23.3.2020 umgesetzt.

Hinsichtlich der Staatsaufgabe „Gewährleistung einer leistungsfähigen Landwirtschaft“ ist auf die Rechtsprechung des BVerfG zu verweisen. Das BVerfG hat in mehreren Entscheidungen ausdrücklich festgehalten, dass die Erhaltung leistungsfähiger landwirtschaftlicher Betriebe im öffentlichen Interesse liegt (BVerfG 20.3.1963 – 1 BvR 505/59, NJW 1963, 947; BGH 28.11.2014 – BLw 3/13, NJW 2015, 1520 (1521); BGH 22.12.1988 – BLw 6/88, NJW 1989, 1222 (1223).  Dabei hat das BVerfG auf die Ernährungssicherheit und die genannten grundrechtlichen Garantien zurückgegriffen.

Im weiteren Sachkontext der Entscheidungen wird erkennbar, dass es sich bei der „Gewährleistung einer leistungsfähigen Landwirtschaft“ um ein öffentliches Interesse im Rang eines Verfassungswerts handelt. Das BVerfG hat diese Rechtsprechung spezifisch zu den Sonderregelungen der Landwirtschaft im Familienrecht, Erbrecht, Grundstückverkehrsrecht, Sozialrecht sowie im Steuerrecht entwickelt. In allen diesen Fällen stellte sich die Frage nach der Rechtfertigung einer Sonderregelung, die insbesondere das Gleichheitsgrundrecht des Einzelnen sowie das Eigentumsgrundrecht insbesondere im Hinblick auf die weichenden Erben erheblich beeinträchtigt. Eine Rechtfertigung dieser erheblichen (!) Grundrechtsbeeinträchtigung ist nur auf der Grundlage gleichwertiger öffentlicher Interessen möglich. So wird das grundrechtlich in Art. 14 Abs.1 GG geschützte Erbrecht des weichenden Erben durch die Regelung der Höfeordnung in erheblichem und grundsätzlichem Umfang beeinträchtigt bzw. aufgehoben. Daher muss das entgegenstehende Interesse einen gleichermaßen hohen Wert widerspiegeln.

Im Ergebnis kann damit festgestellt werden, dass mit der Anerkennung der Landwirtschaft als systemrelevante Infrastruktur die Bundesregierung einen bestehenden verfassungsrechtlichen Gewährleistungsauftrag erfüllt. Wie der Staat diesen Auftrag umsetzt, sei es durch legislatives oder exekutives Handeln, ist verfassungsrechtlich nicht determiniert. Entscheidend ist die Erhaltung einer Agrarstruktur, die zur Versorgung der Bevölkerung in der Lage ist. Es reicht dabei die abstrakte Möglichkeit - im Lichte bestehender und funktionierender europäischer und internationaler Agrarmärkte. 

Rechtspolitisch mag dadurch auch die gesellschaftliche Akzeptanz der Landwirtschaft gestärkt werden, die in den letzten Jahren etwas gelitten hat.

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