Polizei der Zukunft? – Eine Analyse der Vorschriften des neuen bayerischen Polizeigesetzes

von Dr. Dennis-Kenji Kipker, veröffentlicht am 30.05.2018

Am 15.05.2018 wurde das Gesetz zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz) vom Bayerischen Landtag beschlossen. Aufgrund zahlreicher neuer Überwachungsbefugnisse des Gesetzes, die über die Regelungen in den anderen Bundesländern teils weit hinaus gehen, war dieses bereits im Vorfeld seiner Verabschiedung Gegenstand umfassender Diskussion. Mit der Neufassung des Gesetzes wurde vom bayerischen Gesetzgeber zugleich die Anpassung der Vorschriften an die EU-Richtlinie 2016/680 (JI-Richtlinie) verfolgt, die bis Mai 2018 durchzuführen war. Daneben wurden ebenso die Vorgaben aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum BKAG (Urteil vom 20. April 2016, Az. 1 BvR 966/09 und 1 BvR 1140/09) realisiert, in dem die verfassungsmäßigen Anforderungen an polizeiliche Befugnisse eine weitergehende Konkretisierung erfahren haben. Der folgende Beitrag soll anhand einer Darstellung der jeweils relevanten Artikel des Gesetzes einen ersten Überblick über die wesentlichen Neuerungen geben, die mit der jüngsten Novelle des PAG einhergehen. Zu den Vorschriften im Einzelnen:

Art. 14 Erkennungsdienstliche Maßnahmen

Art. 14 regelt die Voraussetzungen für erkennungsdienstliche Maßnahmen der Polizei. Die neue Fassung beinhaltet die Zulässigkeit einer molekulargenetischen Untersuchung zur Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr oder für ein bedeutendes Rechtsgut erforderlich ist und andere erkennungsdienstliche Maßnahmen nicht hinreichend sind (siehe in diesem Zusammenhang auch die neue Regelung in Art. 32 Abs. 1 PAG). Hierdurch können die Identität sowie die geografische Herkunft einer Person bestimmt werden. Voraussetzung hierfür sind die Zustimmung eines Richters (Abs. 3 S. 4) sowie die Vornahme durch einen Arzt (Abs. 3 S. 2). Hintergrund der neuen Befugnis ist zum einen die bisher umstrittene Rechtsgrundlage für molekularbiologische Untersuchungen, die teilweise aus der Generalklausel abgeleitet wurde. Zum anderen beruft sich der Gesetzgeber auf kriminologische Erkenntnisse, laut welchen die Möglichkeit der Identifikation, verbunden mit der daraus resultierenden Sanktionswahrscheinlichkeit, eine abschreckende Wirkung zeige und somit nachhaltig zu einer Verminderung von Straftaten führe.

Art. 33 Offene Bild- und Tonaufnahmen

Gem. Art. 33 ist die Polizei befugt, bei öffentlichen Veranstaltungen oder in ihrem mittelbaren Zusammenhang personenbezogene Daten offen zu erheben. Die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen vom für eine Gefahr Verantwortlichen setzt voraus, dass tatsächliche Anhaltspunkte für die Begehung von Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder Straftaten vorliegen (Nr. 1). Daneben ist die Anfertigung von Bild- oder Übersichtsaufnahmen gem. Nr. 2 zulässig, wenn die Größe bzw. Unübersichtlichkeit der Örtlichkeit dies erfordert. Mit dem neu eingefügten Abs. 4 kann die Polizei bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr an öffentlich zugänglichen Orten Personen offen mittels automatisierter Bild- und Tonaufzeichnung, insbesondere auch mit körpernah getragenen Aufnahmegeräten – sogenannten Body-Cams – kurzfristig technisch erfassen, wenn dies zum Schutz von Polizeibeamten oder Dritten erforderlich ist.

Art. 35 Postsicherstellung

Eine weitere, im Vorfeld kritisch diskutierte Änderung betrifft die neu eingefügte Befugnis der Postsicherstellung in Art. 35 PAG. Gem. Abs. 1 ist die Polizei befugt, ohne Wissen des Betroffenen Postsendungen sicherzustellen. Dies ist zulässig, wenn sich diese im Gewahrsam von Personen oder Postdienstleistern befinden und die Abwehr der Gefahr auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Darüber hinaus müssen die Voraussetzungen der Nr. 1 oder der Nr. 2 für den Absender oder den Empfänger erfüllt sein. Nr. 1 setzt voraus, dass die betreffende Person für eine Gefahr oder eine drohende Gefahr für ein in Art. 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1, 2 oder Nr. 5 PAG genanntes bedeutendes Rechtsgut verantwortlich ist (Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes; Leben, Gesundheit oder Freiheit; Sachen, deren Erhalt im besonderen öffentlichen Interesse liegt). Gem. Nr. 2 ist die Polizei zu Postsicherstellungen auch dann befugt, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Absender oder der Empfänger für eine Person nach Nr. 1 bestimmte oder von dieser Person herrührende Postsendungen entgegennimmt oder weitergibt. Für diesen Fall wird ein Zusammenhang mit der Gefahrenlage vermutet. Gem. Abs. 2 steht die Postsicherstellung grds. unter dem Richtervorbehalt.

Art. 40 Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung

Art. 40 enthält die Befugnis der Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung und zur gezielten Kontrolle (ex Art. 36 PAG). Demnach kann die Polizei personenbezogene Daten, insbesondere die Personalien einer Person sowie das Kennzeichen eines von ihr benutzten Fahrzeugs, unter den Voraussetzungen der Nr. 1 bis 3 zur polizeilichen Beobachtung oder zur gezielten Kontrolle ausschreiben. Die ursprüngliche gesetzliche Befugnis wurde mit der Novellierung des PAG nunmehr auf die Ausschreibung für gezielte Kontrollen erweitert. Bei Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen können so weitere polizeiliche Maßnahmen beispielsweise nach Art. 13 oder Artt. 21 ff. PAG erfolgen. Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung ist zulässig, wenn die Gesamtwürdigung der Person einschließlich ihrer bisher begangenen Straftaten erwarten lässt, dass von ihr auch künftig eine Gefahr für bedeutende Rechtsgüter ausgeht (Nr. 1), sie für eine drohende Gefahr für bedeutende Rechtsgüter verantwortlich ist (Nr. 2) oder tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass es sich um eine mutmaßlich mit der Gefahrenlage im Zusammenhang stehende Kontaktperson einer Person nach Nr. 1 oder Nr. 2 handelt (Nr. 3). Durch die in Nr. 2 getroffene Neuregelung wird die Eingriffsschwelle gegenüber den bisherigen Vorgaben herabgesetzt, indem bereits die drohende Gefahr für bedeutende Rechtsgüter als tatbestandlich ausreichend angesehen wird.

Art. 41 Einsatz technischer Mittel in Wohnungen

Die Polizei kann durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen (Art. 23 Abs. 1 S. 2 PAG: Wohn- und Nebenräume, Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume sowie anderes befriedetes Besitztum) personenbezogene Daten über die für eine Gefahr Verantwortlichen erheben, wenn die Gefahr nicht anders abgewehrt werden kann. Hierfür ist grds. die richterliche Anordnung erforderlich (Abs. 4 S. 1). Die Wohnraumüberwachung soll gem. Abs. 1 S. 3 nunmehr auch durch Bildaufnahmen oder -aufzeichnungen möglich sein, die durch automatische Steuerungssysteme angefertigt werden. Darunter fallen z.B. sogenannte Body-Cams. Aufzeichnungen von Wort und Bild dürfen dabei nur dann zeitgleich erfolgen, wenn die Abwehr der Gefahr auf eine andere Weise aussichtlos oder wesentlich erschwert wäre (Abs. 1 S. 4).

Art. 42 Eingriffe in den Telekommunikationsbereich

Art. 42 PAG regelt die Zulässigkeit von Eingriffen in den Telekommunikationsbereich. Die Überwachung und Aufzeichnung von Daten über Personen ist demgemäß zulässig, wenn diese für eine Gefahr oder eine drohende Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut aus Art. 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1, 2 oder 5 PAG (Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes; Leben, Gesundheit oder Freiheit; Sachen, deren Erhalt im besonderen öffentlichen Interesse liegt) verantwortlich sind und dies zur Abwehr der Gefahr erforderlich ist (Abs. 1 S. 1 Nr. 1). Damit greift der Tatbestand gegenüber seiner alten Fassung deutlich weiter, in welcher eine "dringende Gefahr" für besondere Rechtsgüter oder eine "gemeine Gefahr" für Sachen vorgeschrieben wurden. Gem. Abs. 1 S. 1 Nr. 2 sind telekommunikationsbezogene Eingriffe unter bestimmten Voraussetzungen auch gegenüber anderen Personen zulässig, insbesondere wenn die unter Nr. 1 genannten Personen deren Kommunikationssysteme benutzen werden. Des Weiteren dürfen diese Maßnahmen auch auf Kommunikationssysteme erstreckt werden, die räumlich von den durch die Betroffenen genutzten Kommunikationssystemen getrennt sind (Abs. 1 S. 2). Damit ist die Polizei befugt, auf in Cloudspeichern abgelegte Datenbestände zuzugreifen, wenn diese im Rahmen des Telekommunikationsvorgangs verwendet werden. Gem. Abs. 4 ist es der Polizei zudem möglich, bei Gefahr oder drohender Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut hinsichtlich des Betroffenen personenbezogene Daten durch Überwachung und Aufzeichnung zu erheben (Nr. 1) oder mit technischen Mitteln den Standort eines Mobilfunkendgerätes zu bestimmen (Nr. 2). Grundsätzlich besteht für die Eingriffe ein Richtervorbehalt (Abs. 6).

Art. 45 Verdeckter Zugriff auf informationstechnische Systeme (Online-Durchsuchung)

In Art. 45 wird der verdeckte Zugriff auf informationstechnische Systeme geregelt (ex Art. 34d PAG). Gem. Abs. 1 kann die Polizei mit technischen Mitteln verdeckt auf informationstechnische Systeme zugreifen, um Zugangsdaten und gespeicherte Daten zu erheben. Dies ist zulässig, wenn es sich bei dem Betroffenen um den für eine Gefahr oder drohende Gefahr Verantwortlichen handelt und dies zur Abwehr einer Gefahr oder einer drohenden Gefahr für ein in Art. 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 PAG genanntes bedeutendes Rechtsgut (Bestand oder Sicherheit des Bundes oder eines Landes; Leben, Gesundheit oder Freiheit) oder für Güter der Allgemeinheit erforderlich ist. Darüber hinaus ist gem. Abs. 1 Nr. 2 der verdeckte Zugriff auch bei anderen Personen zulässig, soweit bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die unter Nr. 1 genannten Personen deren informationstechnischen Systeme benutzen oder benutzt haben und die Personen daher mutmaßlich in einem Zusammenhang mit der Gefahrenlage stehen. Des Weiteren besteht gem. S. 2 die Möglichkeit, die Online-Durchsuchung auf informationstechnische Systeme und Speichermedien, die räumlich von dem von dem Betroffenen genutzten informationstechnischen System getrennt sind, auszuweiten, soweit von dem unmittelbar untersuchten informationstechnischen System aus auf sie zugegriffen werden kann oder diese für die Speicherung von Daten des Betroffenen genutzt werden. Das bedeutet in der Praxis, dass nunmehr auch auf Daten, die in Clouds abgespeichert wurden, zugegriffen werden kann. Bei dringender Gefahr dürfen diese gar verändert und gelöscht werden. Wird die polizeiliche Maßnahme beendet, ist der Zustand der Daten nach technischer Möglichkeit wieder rückgängig zu machen. Die Maßnahmen nach Abs. 1 und 2 bedürfen der Zustimmung eines Richters (Abs. 3).

Art. 47 Einsatz von unbemannten Luftfahrtsystemen

Art. 47 PAG regelt die Zulässigkeit der Datenerhebung durch unbemannte Luftfahrtsysteme, d.h. durch polizeiliche Drohnen. Diese dürfen flankierend im Rahmen verschiedener polizeilicher Maßnahmen eingesetzt werden. Dazu gehören unter anderem offene Bild- und Tonaufnahmen bzw. -aufzeichnungen (Nr. 1), der Einsatz technischer Mittel in Wohnungen (Nr. 3), Eingriffe in den Telekommunikationsbereich (Nr. 4) und der verdeckte Zugriff auf informationstechnische Systeme (Nr. 5). Wenn die jeweilige Maßnahme die Zustimmung eines Richters voraussetzt, muss der Einsatz der Drohnen dabei mit umfasst sein (Abs. 3). Die Drohnen dürfen jedoch nicht bewaffnet werden (Abs. 4).

Fazit und Ausblick

Insgesamt lässt sich feststellen, dass durch die umfassende Novelle des bayerischen PAG die polizeilichen Befugnisse im Vergleich zum bisherigen Regelungsumfang insbesondere im Bereich der Überwachungsmaßnahmen deutlich erweitert worden sind. Vor allem der unbestimmte Rechtsbegriff der "Gefahr oder drohenden Gefahr", welcher weiter gefasst ist als die "konkrete" oder "gegenwärtige Gefahr" und an verschiedenen Stellen des Gesetzes verwendet wird, ermöglicht einen erheblichen Auslegungsspielraum. Bedenklich ist zudem die präventive Erfassung von DNA zur Feststellung der Identität, die durchaus einen Verstoß gegen den Menschenwürdegrundsatz denkbar erscheinen lässt. Problematisch sind ebenso die präventive Sicherstellung der Post, präventive Eingriffe in den Telekommunikationsbereich und der verdeckte Zugriff auf informationstechnische Systeme. Durch diese Maßnahmen wird es der Polizei ermöglicht, ohne konkrete Anhaltspunkte vertrauliche Daten zu durchsuchen, speichern, verändern oder zu löschen. Die polizeilichen Befugnisse zum Einsatz von Body-Cams in Wohnungen und die neuen Vorschriften zum Drohneneinsatz sind nicht minder kritisch zu betrachten, da hiermit ein gravierender Einschnitt in die Freiheitsrechte und in die datenschutzrechtliche Selbstbestimmung des Bürgers einhergeht.

Letztlich werden mit der jüngsten Novelle des bayerischen PAG die Grundlagen für einen Überwachungsstaat geschaffen, und das, obwohl die Kriminalitätsrate in Bayern statistisch nachgewiesenermaßen sinkt. Zu befürchten ist zudem, dass andere Bundesländer das Gesetz als Vorlage für eigene Novellen im Bereich des Polizeirechts verwenden oder dieses gar erweitern und verschärfen könnten. SPD und Grüne haben schon jetzt angekündigt, das neue PAG vor dem Bundesverfassungsgericht sowie vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen.

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