Fachwissen und Erkenntnisvakuum im Umweltrecht

von Prof. Dr. Jose Martinez, veröffentlicht am 03.12.2018
Rechtsgebiete: Agrarrecht|1414 Aufrufe

-aus Anlass des Urteils des EuGH v. 21.6.2018, Rs. C‑543/16 – Nitratrichtlinie und des Beschlusses des BVerfG vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14

Die Wissenschaft sucht die Wahrheit. Die Wahrheitssuche steht ebenso im Mittelpunkt eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens; sie steht auch idealiter im Mittelpunkt der Gesetzgebung bei der Entwicklung einer abstrakt generellen Regelung zu einem gesicherten Sachverhalt. Die wissenschaftliche Erkenntnis ist daher der judikativen und legislativen Tätigkeit methodisch vorgelagert und ersetzt sie nicht. Damit ist aber noch keine Aussage getroffen, wie sehr die Gerichte und der Gesetzgeber an diese wissenschaftlichen Erkenntnisse gebunden sind.

Im Grunde sollte man meinen, dass diese Frage nach jahrzehntelanger judikativer und legislativer Praxis ausdiskutiert sei. Dass dies allerdings nicht so ist, zeigen zwei Gerichtsentscheidungen, die kurz hintereinander ergangen sind. Am 21.6.2018 verkündete der Europäische Gerichtshof sein Urteil gegen die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens wegen Nichtumsetzung der Nitratrichtlinie. Die politische Aufregung um das Urteil ließ eine Passage des Urteils in den Hintergrund treten, in der sich der EuGH zur Bedeutung wissenschaftlicher Gutachten für den Nachweis von Tatbestandsmerkmalen äußerte.

Ausgangspunkt war Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/676, wonach die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach der ersten Ausweisung der gefährdeten Gebiete Aktionsprogramme für eben diese festlegen. Diese Aktionsprogramme berücksichtigen notwendigerweise die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten. Folgerichtig stützte die Kommission daher ihre Beurteilung des nationalen Aktionsprogrammes auf ein wissenschaftliches Gutachten. Die Bundesregierung bestritt nicht nur den wissenschaftlichen Nachweis der Kommission, sondern brachte selbst keinen wissenschaftlichen Gegennachweis bei. Das veranlasste den EuGH zu der selbstverständlichen Feststellung, dass das vorgelegte wissenschaftliche Gutachten daher bindend sei.

Über den umgekehrten Fall musste indes das BVerfG in dem zitierten Beschluss entscheiden. Hier war ein Verwaltungsgericht bei der gerichtlichen Kontrolle nach weitest möglicher Aufklärung an die Grenze des Erkenntnisstandes naturschutzfachlicher Wissenschaft und Praxis gestoßen. Es ging im Fall um die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für Windenergieanlagen, die versagt wurde, weil nach Ansicht der Behörden anderenfalls das Todesrisiko für Rotmilane durch Kollisionen mit den geplanten Windkraftanlagen signifikant erhöht würde. Für die Beurteilungen dieses Risikos fehlten jedoch allgemein anerkannte fachwissenschaftliche Maßstäbe und standardisierte Erfassungsmethoden. In diesem Fall zwingt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG das Gericht nicht zu weiteren Ermittlungen, sondern erlaubt ihm, seiner Entscheidung insoweit die plausible Einschätzung der Behörde zu der fachlichen Frage zugrunde zu legen. Die Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle folgt hier nicht aus einer der Verwaltung eingeräumten Einschätzungsprärogative, denn das Tötungsverbot folgt zwingend aus den normativen naturschutzrechtlichen Vorgaben in § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Der Gesetzgeber hat mithin der Verwaltung nicht einen Spielraum eingeräumt, um die tatbestandliche Seite nicht präzise herauszuarbeiten. Die Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle folgt „schlicht aus dem Umstand, dass es insoweit am Maßstab zur sicheren Unterscheidung von richtig und falsch fehlt“.[1]

Das Gericht wäre zwar intellektuell in der Lage, aufgrund des fehlenden naturschutzfachlichen Erkenntnisstandes eine selbständige Einschätzung vorzunehmen. Damit würde jedoch eine nichtfachliche Entscheidung (der Behörde) durch eine nichtfachliche Entscheidung (des Gerichts) ersetzt, da „angesichts der unzureichenden Erkenntnislage zwangsläufig immer noch ungeklärt und auch objektiv unaufklärbar [sei], ob die behördliche Einschätzung oder die gerichtliche Einschätzung richtig ist“.[2] Schon jetzt kann folgende Aussage des BVerfG in die Sammlung der herausragenden Erkenntnisse der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit aufgenommen werden: „In außerrechtlichen tatsächlichen Fragen besteht (...) zugunsten der Gerichtsbarkeit keine Vermutung, dass sie über mehr Expertise verfügte als die Verwaltung. Weil nichts dafürspricht, dass die gerichtliche Einschätzung wissenschaftlich ungeklärter ökologischer Zusammenhänge eher richtig ist als die der Behörde, vermag die gerichtliche Kontrolle insofern auch nicht zum Schutz der Rechte der Betroffenen beizutragen.“[3]

Was folgt daraus für die Praxis? Die fachwissenschaftliche Expertise ist in außerrechtlichen Fragen allein Maßstab für richtig oder falsch. Aus der Rechtsschutzgarantie folgert das BVerfG wiederum in einer wegweisenden Feststellung die Pflicht des Gesetzgebers, bei fortbestehendem fachwissenschaftlichen „Erkenntnisvakuum“ die Gewinnung dieses Maßstabs zu fördern.[4] Möglich sei das durch „zumindest untergesetzliche Maßstabsbildung beispielsweise durch Einsetzung fachkundiger Gremien zur Festlegung einheitlicher Maßstäbe und Methoden (...) oder wenigstens genauere Regeln für die behördliche Entscheidung zwischen mehreren vertretbaren Auffassungen“.[5] Aus dem Prozessrecht folgt die Pflicht des Gesetzgebers zur Förderung der Wissenschaft in fachkundigen Gremien, um ein Erkenntnisvakuum zu vermeiden. Eine Aussage des BVerfG, die sich jede(r) Wissenschaftler(in) einrahmen sollte!

Damit schließt sich der Kreis zum Urteil des EuGH. Die Gerichtsbarkeit braucht zwingend die fachwissenschaftliche Erkenntnis als Maßstab, zugleich ist die bestehende wissenschaftliche Erkenntnis zwingender Maßstab für die Gerichte, auch wenn sie politisch unliebsam ist.

 

Prof. Dr. José Martínez, Göttingen

 

[1] Rn. 23 des Urteils

[2] Rn. 22 des Urteils

[3] Rn. 22 des Urteils

[4] Rn. 24 des Urteils

[5] Rn. 24 des Urteils

Diesen Beitrag per E-Mail weiterempfehlenDruckversion

Hinweise zur bestehenden Moderationspraxis
Kommentar schreiben

Kommentare als Feed abonnieren

Kommentar hinzufügen